1. Đặt vấn đề*

Sáng 21/10/2024, Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm đã phát biểu tại phiên Khai mạc Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV. Trong bài phát biểu của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm, đáng chú ý là có các thông điệp về công tác lập pháp của Quốc hội. Theo đó, Luật chỉ quy định những vấn đề khung, những vấn đề có tính nguyên tắc, không cần quá dài. Những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên thì giao cho Chính phủ, địa phương quy định để bảo đảm linh hoạt trong điều hành[1].

Đây là một thông điệp mới và thể hiện sự thay đổi về tư duy lập pháp.

Ngày 30/4/2025, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 66-NQ/TW và đưa ra những cam kết mạnh mẽ về cải cách thể chế. Với phương châm “Luật phải mang tính ổn định”, Nghị quyết số 66-NQ/TW đã cung cấp tiền đề quan trọng cho công tác xây dựng pháp luật tiến bộ, chuyển từ tư duy ban hành luật chi tiết sang ban hành luật khung nhằm bảo đảm hiệu lực lâu dài của văn bản Luật. Luật khung là hiện tượng mang tính khách quan và tồn tại trong pháp luật của nhiều quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi[2]. Trong bối cảnh thế giới đang có những thay đổi mang tính thời đại, các quan hệ xã hội biến thiên với tốc độ chóng mặt thì lựa chọn ban hành luật khung là một xu hướng đúng đắn của những nhà lập pháp Việt Nam.

2. Tổng quan về ban hành luật khung ở một số quốc gia trên thế giới 

Ở rất nhiều quốc gia trên thế giới, quy trình lập pháp được đánh giá là hết sức phức tạp, từ đó dẫn tới kéo dài thời gian ban hành luật. Việc kéo dài thời gian của quy trình lập pháp có nguyên nhân chủ yếu là do tính chất và tầm quan trọng của các văn bản luật[3]. Nhìn chung, các văn bản luật có hiệu lực lâu dài và tác động sâu rộng đến các quan hệ xã hội nên quy trình lập pháp phải chặt chẽ, nhằm hạn chế đế mức tối đa những sai sót[4]. Ngoài ra, quy trình lập pháp kéo dài vì còn phải trải qua nhiều bước - vốn là một loại trình tự cần có nhằm bảo đảm sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực[5].

Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, để một vấn đề nhanh chóng được thông qua thì luật khung được xem là giải pháp hữu hiệu. Luật khung là một loại văn bản quy phạm pháp luật do Nghị viện/Quốc hội ban hành, trong đó chứa đựng những nguyên tắc, mục tiêu chung và giao quyền quy định chi tiết cho các cơ quan nhà nước khác (thường là các cơ quan hành chính)[6]. Nói cách khác, luật khung chỉ mang tính định hướng, còn các biện pháp triển khai thực hiện, các phương án hành vi cụ thể thì giao cho cơ quan hành chính quy định (ủy quyền lập pháp).

Việc ban hành luật khung xuất phát từ nhiều mục đích khác nhau. Ở góc độ tiêu cực, luật khung có thể được sử dụng như một biểu tượng nhằm trấn an dư luận[7]. Trong trường hợp này, luật khung cho phép nhà làm luật giải trình với công chúng về một vấn đề đã trở nên cấp bách nhưng lại không cần dành quá nhiều thời gian để soạn thảo các điều khoản cụ thể[8]. Ở góc độ tích cực hơn, ban hành luật khung cũng có thể là để cung cấp những quy tắc mang tính thử nghiệm. Theo đó, nhà làm luật mong muốn tạo ra các quy tắc một cách thận trọng và sau quá trình kiểm nghiệm thì có thể chuyển đổi thành luật quy định chi tiết[9]. Ở góc độ tích cực nhất, ban hành luật khung nhằm tránh cho Nghị viện/Quốc hội không phải xem xét những vấn đề quá chi tiết hoặc quá kỹ thuật. Quan trọng hơn, luật khung làm giảm áp lực cho Nghị viện/Quốc hội trong quá trình lập pháp, đồng thời tăng “tuổi thọ” cho đạo luật sau khi được ban hành, bảo đảm cho luật là một văn bản có tính linh hoạt chứ không phải một văn bản bị “đóng băng”[10].

Nhà nước pháp quyền là Nhà nước mà ở đó các quan hệ xã hội được điều chỉnh rõ ràng trong các đạo luật do Nghị viện/Quốc hội ban hành[11]. Tuy nhiên, xuất phát từ đòi hỏi về chuyên môn nên nhiều vấn đề của cuộc sống hiện đại (như tài chính - ngân hàng; hiến ghép mô; thụ tinh trong ống nghiệm; thị trường chứng khoán; công nghệ số…) không thể được quy định cụ thể trong luật. Đối với những vấn đề phức tạp và nhanh thay đổi này, cách tốt nhất là Nghị viện/Quốc hội nên ban hành luật khung và ủy quyền lập pháp cho Chính phủ[12]. Khác với Nghị viện/Quốc hội, Chính phủ là cơ quan hoạt động mang tính thường xuyên. Chính phủ lại là cơ quan có khả năng phát hiện sự thay đổi của các quan hệ xã hội một cách nhanh chóng, nhạy bén nhất. Khi Chính phủ được trao quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thì khi quan hệ xã hội có sự thay đổi, Chính phủ sẽ kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới văn bản quy định chi tiết. Việc làm này đơn giản hơn rất nhiều so với việc sửa đổi, bổ sung luật của Nghị viện/Quốc hội.

Tại Đức, để điều chỉnh các quan hệ xã hội thường xuyên thay đổi, Nghị viện liên bang lựa chọn cách thức ban hành luật khung rồi ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các văn bản chi tiết hóa đạo luật đó[13]. Theo Điều 80 Hiến pháp Liên bang Đức thì nội dung, mục đích và phạm vi ủy quyền phải được xác định ngay trong đạo luật ủy quyền. Thậm chí, có những trường hợp, pháp luật Đức còn không cho phép cơ quan lập pháp tự mình ban hành các luật quá đầy đủ, quá chi tiết vì như thế là vô hiệu hóa, “bê tông hóa” hoạt động của Chính phủ[14].

Tương tự Đức, pháp luật Italia quy định khi ban hành luật khung, Nghị viện phải xác định rõ cơ quan nhận ủy quyền lập pháp. Trong ba thập kỷ gần đây, Nghị viện Italia gia tăng đáng kể việc ủy quyền lập pháp sang cơ quan hành chính. Điều này thể hiện sự thay đổi rất lớn trong tư duy lập pháp của Nghị viện Italia là chuyển từ ban hành luật chi tiết sang ban hành luật khung[15]. Hà Lan, Bỉ, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha và nhiều nước khác ở châu Âu cũng có quy định về việc Nghị viện ban hành luật khung, đồng thời trao quyền quy định chi tiết cho các cơ quan hành chính. Trong bối cảnh phát triển kinh tế như hiện nay, Nghị viện của nhiều quốc gia châu Âu chọn lựa cách ban hành luật khung ngày càng nhiều. Song hành với việc ban hành luật khung là tình trạng ủy quyền lập pháp ngày càng nhiều và có xu hướng lan rộng, bao trùm ở khắp châu Âu[16].

Theo Điều 37 Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp thì Chính phủ có thể ban hành các văn bản quy định chi tiết theo ủy quyền của Nghị viện. Điều 92 Hiến pháp Ba Lan quy định văn bản dưới luật sẽ được ban hành nhằm mục đích hướng dẫn thi hành các đạo luật. Văn bản quy định chi tiết một đạo luật phải dựa trên cơ sở ủy quyền chính danh. Cụ thể, đạo luật ủy quyền sẽ quy định rõ cơ quan thích hợp để ban hành văn bản quy định chi tiết cũng như phạm vi các vấn đề được quy định chi tiết. Cơ quan được giao quyền ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền cho cơ quan khác thực hiện nhiệm vụ này. Điều 68 Hiến pháp Cộng hòa Kyrgyzstan cũng quy định Nghị viện có thể ban hành luật khung và ủy quyền lập pháp cho Chính phủ. Khi luật khung được ban hành thì luật phải xác định ngay phạm vi ủy quyền và cơ quan được ủy quyền. Cơ quan nhận ủy quyền không được ủy quyền lại cho cơ quan khác. Điều 89 Hiến pháp của Trung Quốc cũng cho phép Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm quy định chi tiết các biện pháp bảo đảm thực hiện luật quốc gia.

Tại Anh, Nghị viện ban hành luật khung và ủy quyền lập pháp cho các cơ quan hành chính là vấn đề rất phổ biến. Theo thống kê tại Anh, mỗi năm có khoảng 3.500 văn bản ủy quyền lập pháp được ban hành[17]. Tương tự, hằng năm ở Australia có khoảng 200 đạo luật do Nghị viện liên bang thông qua, nhưng bên cạnh đó còn có đến 2.000 văn bản dưới luật thuộc nhóm lập pháp ủy quyền được ban hành[18]. Thực tế này cũng diễn ra ở nhiều nước khác từ Canada, Mỹ, các nước châu Âu sang khu vực Nam Mỹ và châu Á, châu Phi[19].

Từ nội dung đã phân tích ở trên, có thể thấy, luật khung là một hiện tượng tồn tại khách quan trong hệ thống pháp luật và hầu hết hệ thống pháp luật của các quốc gia trên thế giới đều tồn tại luật khung. Hai giáo sư người Mỹ là Robert. B. Seidman và Ann Seidman cho rằng trong các tình huống nhất định, nhà làm luật không có nhiều lựa chọn ngoài cách đưa yếu tố “khung” vào luật do Nghị viện/Quốc hội ban hành. Theo đó, có các trường hợp cụ thể mà việc ban hành luật khung được xem là giải pháp tối ưu: i. Luật đụng chạm đến những vấn đề có nội dung phức tạp; ii. Luật có nhiều đối tượng và nhiều hành vi bị điều chỉnh; iii. Luật phải quy định những tình huống quá khác nhau; iv. Luật quy định về những vấn đề mà nhà làm luật biết rõ sẽ có những thay đổi nhanh chóng[20].

Khi lựa chọn giải pháp ban hành luật khung, Nghị viện/Quốc hội phải ủy quyền lập pháp cho các cơ quan hành chính mà chủ yếu là Chính phủ. Để hạn chế tình trạng lạm quyền, tùy tiện trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết, pháp luật của các quốc gia trên thế giới xác định rõ nội dung và phạm vi ủy quyền. Thông thường, những vấn đề này sẽ được xác định trực tiếp trong đạo luật ủy quyền. Phần lớn các quốc gia trên thế giới quy định cơ quan nhận ủy quyền lập pháp không được ủy quyền lại vì như thế là “ủy quyền bắc cầu” - một hiện tượng xa lạ trong thực hiện quyền lực nhà nước[21].

3. Những hệ quả phát sinh từ việc ban hành luật khung

Thứ nhất, hệ quả đầu tiên và dễ dàng nhận thấy là tình trạng các văn bản dưới luật chiếm đa số, “lấn át” văn bản luật của Nghị viện/Quốc hội. Điều này tạo ra một “cánh rừng pháp luật”, gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật.

Tại Hà Lan, kể từ năm 1999 đến nay, khoảng 75% các luật của Nghị viện Hà Lan ban hành là luật khung[22]. Tại Đức và Pháp, ngay từ cuối thế kỷ XIX, việc ủy quyền lập pháp từ Nghị viện sang cho Chính phủ đã trở nên phổ biến[23]. Hệ quả phát sinh là với một luật khung, hàng loạt các văn bản quy định chi tiết sẽ được ban hành nhằm đưa luật khung vào cuộc sống. Việc gia tăng các văn bản quy định chi tiết làm cho người dân lo lắng bởi các văn bản này quá nhiều và phức tạp, ảnh hưởng lớn để khả năng tìm hiểu, sưu tra và thực hiện pháp luật.

Ở Việt Nam, tình trạng một luật khung cần đến nhiều văn bản quy định chi tiết là điều khá phổ biến. Đơn cử, Luật Khoa học và công nghệ năm 2013 (được sửa đổi, bổ sung năm 2018, 2022) có 11 chương, 81 điều luật nhưng phải cần đến 94 văn bản quy định chi tiết[24]. Với số lượng văn bản quy định chi tiết đồ sộ như thế, ngay cả những chuyên gia pháp lý cũng khó có thể tìm hiểu thấu đáo. Điều này càng trở nên nan giải đối với những người không chuyên về pháp luật.

Hiện nay, Luật Khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo năm 2025 đã được ban hành để thay thế cho Luật Khoa học và công nghệ năm 2013 (được sửa đổi, bổ sung năm 2018, 2022). Tuy nhiên, tình trạng các văn bản quy định chi tiết được dự đoán vẫn sẽ chiếm tỷ lệ áp đảo. Cụ thể, Luật Khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo năm 2025 có 73 điều luật thì Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ ban hành nghị định quy định chi tiết 44 điều luật[25]. Ngoài 44 điều luật được ủy quyền trọn vẹn thì Chính phủ còn được ủy quyền ban hành nghị định quy định chi tiết 02 khoản trong Điều 21 và Điều 73[26]. Như vậy, Quốc hội chính thức ủy quyền cho Chính phủ ban hành nghị định quy định chi tiết 206 khoản trong 46 điều luật của Luật Khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo năm 2025.

Thứ hai, kinh nghiệm thế giới cho thấy chính các văn bản quy định chi tiết chứ không phải luật khung mới thực sự chi phối ứng xử của các chủ thể trong đời sống pháp lý[27]. Khi ban hành luật khung, Nghị viện/Quốc hội không xác định cụ thể phương án hành vi. Các phương án hành vi cụ thể chỉ được ghi nhận trong văn bản quy định chi tiết và trở thành “chuẩn mực” cho cách hành xử. Hệ quả phát sinh là các tổ chức, cá nhân chỉ “chăm chăm” vào các văn bản dưới luật mà “lãng quên” vai trò của luật.

Thứ ba, một bất cập khác phát sinh như hệ quả tất yếu của luật khung là tình trạng “nợ” hoặc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết. Do tính chất khung quá cao nên phương án hành vi lại phải được quy định cụ thể trong nghị định của Chính phủ và thông tư của Bộ trưởng. Với năng lực có giới hạn lại phải đảm nhận rất nhiều nội dung cần quy định cụ thể, Chính phủ và các Bộ trưởng thường xuyên “nợ” hoặc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết.

Theo Báo cáo của Chính phủ về kết quả thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết năm 2024 thì có 51/111 văn bản được ban hành có hiệu lực chậm so với hiệu lực thi hành của luật. Ngoài ra, Chính phủ còn nợ 18/129 văn bản quy định chi tiết các nội dung trong 11 luật… Số lượng văn bản quy định chi tiết chậm ban hành và chưa ban hành so với năm 2023 là nhiều hơn, trong đó, văn bản ban hành chậm nhiều hơn 22 văn bản và văn bản nợ nhiều hơn 4 văn bản[28]. Một khi văn bản quy định chi tiết bị “nợ” hoặc chậm ban hành thì việc triển khai thực hiện các nội dung được quy định trong luật chắc chắn sẽ bị trì hoãn, ngưng trệ.

Đơn cử, Điều 20 Luật Cán bộ, công chức năm 2025 quy định việc tiếp nhận vào làm công chức mà không cần thông qua thi tuyển hay xét tuyển đối với “luật gia, luật sư giỏi”. Tuy nhiên, cho đến nay, Chính phủ lại chưa ban hành văn bản quy định chi tiết để giải thích thế nào là “luật gia, luật sư giỏi”. Pháp luật cũng không có quy định cơ quan, tổ chức nào có thẩm quyền xác nhận “luật gia, luật sư giỏi” làm căn cứ cho việc xác định đối tượng được tiếp nhận vào làm công chức mà không cần thông qua thi tuyển hay xét tuyển. Như vậy, chừng nào Chính phủ chưa ban hành nghị định quy định chi tiết thì việc tiếp nhận công chức mà không cần thông qua thi tuyển hay xét tuyển đối với “luật gia, luật sư giỏi” vẫn là vấn đề còn bỏ ngỏ.

Cuối cùng, luật khung có thể trở thành một công cụ để né tránh sự giám sát của Nghị viện/Quốc hội[29]. Ban hành luật khung tạo ra cơ chế “liên thông” giữa luật của Quốc hội với nghị định, thông tư của Chính phủ và các Bộ trưởng. Tất nhiên, khi xây dựng dự án luật thì Chính phủ và các bộ không để lộ quá nhiều sự ưu ái cho mình vì dự án luật này sẽ được xem xét công khai nhiều lần trước Quốc hội, nhưng với cách thức thường làm “Chính phủ quy định chi tiết”, “Bộ trưởng hướng dẫn thi hành” thì Chính phủ và các bộ dễ dàng cụ thể hóa các quy định chung chung của luật khung theo hướng bảo vệ lợi ích của mình. Hệ quả phát sinh là ý chí, trí tuệ của toàn dân thể hiện trong luật lại bị chuyển đổi thành ý chí, trí tuệ của một nhóm người, của một bộ, ngành soạn thảo nghị định, thông tư.

Đơn cử, theo Điều 28 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020, 2025) thì ngoài 09 biện pháp khắc phục hậu quả được minh định, Quốc hội còn cho phép Chính phủ quy định thêm các biện pháp khắc phục hậu quả khác nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Dựa trên cơ sở này, khi ban hành nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực, Chính phủ đã bổ sung thêm rất nhiều các biện pháp khắc phục hậu quả. Theo thống kê của tác giả, trong số hơn 70 nghị định xử phạt vi phạm hành chính đang có hiệu lực pháp luật, Chính phủ xây dựng thêm hơn 500 biện pháp khắc phục hậu quả khác nhau[30], trong đó có rất nhiều biện pháp khắc phục hậu quả bất hợp lý, thậm chí là bất hợp pháp[31].

4. Nghị quyết số 66-NQ/TW của Bộ Chính trị và việc thay đổi tư duy từ ban hành luật chi tiết sang ban hành luật khung

Trước đây, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”[32]. Yêu cầu xây dựng pháp luật tại thời điểm này chú trọng đến luật chi tiết, tức luật quy định những vấn đề cụ thể. Luật chi tiết rất cụ thể, rõ ràng về phương án hành vi nên ưu điểm là áp dụng được ngay. Tuy nhiên, khi ban hành luật chi tiết với các quy định cụ thể đến từng góc cạnh thì cũng có nhiều điều đáng nói. Nhà làm luật cố gắng liệt kê cho nhiều, nhưng cái khó của liệt kê là không thể nào liệt kê đầy đủ. Thế là một kỹ thuật soạn thảo hay được dùng là sau một hồi liệt kê, lại phải thêm vào quy định: “Các trường hợp khác”, “Những quy định khác của pháp luật”… Cách làm luật này cuối cùng lại có chung một điểm đến với luật khung là sự không rõ ràng. Kết quả là vẫn cần đến nghị định quy định chi tiết rồi thông tư hướng dẫn thi hành.

Bên cạnh đó, luật chi tiết có một nhược điểm cố hữu là tính không ổn định bởi khi quan hệ xã hội thay đổi thì những quy định cụ thể điều chỉnh phải được sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng sự phù hợp. Sửa đổi, bổ sung luật là một yêu cầu khách quan của cuộc sống. Quốc hội làm luật, sửa đổi luật là Quốc hội đang thể hiện sự năng động với thời cuộc. Thế nhưng, việc sửa đổi, bổ sung triền miên lại là câu chuyện khác. Việc sửa đổi, bổ sung luật triền miên có thể gây ra những hệ lụy như bất ổn trong môi trường pháp lý, khó khăn cho việc thực thi và tuân thủ luật pháp, từ đó làm giảm lòng tin vào tính ổn định của hệ thống pháp luật.

Để khắc phục tình trạng luật quy định quá chi tiết dẫn đến thường xuyên thay đổi, Nghị quyết số 66-NQ/TW đã có những định hướng về việc thay đổi tư duy lập pháp từ ban hành luật chi tiết sang ban hành luật khung. Xét trong bối cảnh hiện nay, việc thay đổi tư duy lập pháp như trên được xem là hợp lý bởi các lý do:

Trước hết, ban hành luật là sự kết hợp của hai yếu tố là “chính trị” và “chuyên môn”. Trong đó, Quốc hội đảm nhận phần “chính trị” tức là đặt ra chính sách đáp ứng sự mong đợi của Nhân dân. Còn lại, Chính phủ sẽ đảm nhận phần “chuyên môn”, tức xây dựng các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành luật. Với thế mạnh am hiểu sâu về chuyên ngành và có bề dày về thực tiễn, Chính phủ sẽ là chủ thể thích hợp nhất để thiết kế phương án hành vi. Do đó, Quốc hội ban hành luật khung và giao cho Chính phủ quy định chi tiết trong nghị định được xem là sự kết hợp hài hòa giữa yếu tố “chính trị” với “chuyên môn”.

Thứ hai, đất nước ta đang bước vào thời kỳ hội nhập quốc tế sâu rộng. Sự thay đổi trong các quan hệ kinh tế, thương mại diễn ra nhanh chóng. Rõ ràng, việc điều chỉnh giá cả bằng các quy định trong luật chi tiết sẽ trở nên cứng nhắc, lợi bất cập hại khi thị trường thế giới có sự thay đổi thường xuyên. Giao lưu, hợp tác quốc tế cũng cần phải giải quyết những vấn đề phức tạp mà một hai thập kỷ trước không thể có. Những vấn đề này có nội dung phức tạp mà nếu thiếu kinh nghiệm thực tiễn, khó lòng hiểu được thấu đáo. Các vấn đề như thị trường chứng khoán, dữ liệu số, bảo mật thông tin… chưa bao giờ là đơn giản. Do đó, ban hành luật khung để điều chỉnh vẫn là một sự lựa chọn khả thi. Bên cạnh đó, công cuộc đổi mới đòi hỏi sự chủ động, sáng tạo với tinh thần dám nghĩ, dám làm chứ không phải sự ù lỳ, thụ động. Thực tế là với luật chi tiết, chúng ta đã “trói chân” và loại bỏ sự chủ động, sáng tạo trong hoạt động công quyền, đồng thời tạo ra ngày càng nhiều công chức thụ động. Trong những trường hợp này, rõ ràng, chúng ta có sự tuân thủ pháp luật nghiêm minh, nhưng chưa chắc đã có sự phát triển vượt bậc. Ngược lại, nếu chúng ta ban hành luật khung và dành cho các cơ quan hành chính cơ hội để thể hiện sự năng động, sáng tạo, tốc độ phát triển rất có thể sẽ nhanh hơn.

Thứ ba, ở nước ta, Chính phủ là cơ quan chủ trì soạn thảo, trình Quốc hội xem xét, ban hành trên 90% các dự án luật[33]. Do đó, chính Chính phủ chứ không phải là Quốc hội mới là chủ thể hiểu rõ nhất những vấn đề cần điều chỉnh và điều chỉnh như thế nào. Bên cạnh đó, một đạo luật quá chi tiết, chứa nhiều yếu tố kỹ thuật cũng sẽ gây khó khăn cho các đại biểu Quốc hội trong quá trình thảo luận và thông qua. Công bằng mà nói, với năng lực của các đại biểu Quốc hội ở nước ta hiện nay thì cũng sẽ rất khó khăn cho việc thảo luận và ban hành luật chi tiết. Đó là chưa kể, trong Quốc hội hiện nay, không phải một vấn đề pháp lý nào cũng có thể được hiểu thấu đáo, tường tận bởi tất cả các đại biểu Quốc hội.

Theo thống kê của tác giả, Quốc hội khóa XII có 493 đại biểu Quốc hội nhưng chỉ có 131 đại biểu có bằng từ cử nhân luật trở lên (chiếm 26,5%), Quốc hội khóa XIII có 500 đại biểu Quốc hội nhưng chỉ có 128 đại biểu có bằng từ cử nhân luật trở lên (chiếm 25,8%), Quốc hội khóa XIV có 496 đại biểu Quốc hội nhưng chỉ có 130 đại biểu có bằng từ cử nhân luật trở lên (chiếm 26,2%)[34]. Quốc hội khóa XV có 499 đại biểu Quốc hội nhưng chỉ có 168 đại biểu có bằng từ cử nhân luật trở lên (chiếm 33,6%). Quốc hội là cơ quan làm luật nhưng tỷ lệ người có bằng từ cử nhân luật trở lên chỉ chiếm khoảng 26 - 34% nên năng lực nhận định và giải quyết một vấn đề pháp lý vẫn còn nhiều hạn chế. Tất nhiên, những đại biểu không có bằng cử nhân luật trở lên không có nghĩa là không am hiểu pháp luật, nhưng thật khó để cho rằng tất cả những đại biểu này sẽ có thể hiểu rõ các vấn đề pháp lý một cách tường tận. Hệ quả là thay vì tranh luận về chính sách, phương án hành vi, rất có thể, mọi sự chú ý lại đổ dồn vào việc góp ý câu chữ, ngữ pháp. Vì vậy, để loại trừ tình trạng “văn mình, vợ người”, “làm văn tập thể”, Quốc hội nên lựa chọn ban hành luật khung với những quy định chung, có tính nguyên tắc, đồng thời ủy quyền lập pháp cho các cơ quan hành chính quy định chi tiết.

5. Những bài học cho Việt Nam trong việc ban hành luật khung

Một là, trong bối cảnh hiện nay, để luật mang tính ổn định, lâu dài thì lựa chọn ban hành luật khung vẫn là một giải pháp khả thi. Tuy nhiên, để hạn chế tình trạng luật nào cũng là luật khung và quy định nào của luật cũng là khung thì cần quán triệt nguyên tắc “không giao cho cơ quan hành chính quy định chi tiết các nội dung mà vốn dĩ có thể được điều chỉnh cụ thể trong luật”[35]. Về vấn đề này, Nghị quyết số 66-NQ/TW đã có hướng gợi mở rất hợp lý. Theo đó, các luật, bộ luật quy định về quyền con người, quyền công dân, tố tụng tư pháp thì cần phải quy định chi tiết. Ngược lại, những nội dung liên quan đến kiến tạo phát triển thì có thể ban hành luật khung điều chỉnh. Tuy nhiên, khi ban hành luật khung thì ngay trong luật phải xác định cụ thể chủ thể, phạm vi và nội dung được ủy quyền. 

Hai là, trước đây, mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) có nguyên tắc “văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết” (khoản 2 Điều 11), nhưng quy định này không được triệt để tuân thủ trong thực tế. Nhiều trường hợp luật đã có hiệu lực pháp luật nhưng một khoảng thời gian sau thì văn bản quy định chi tiết mới được ban hành. Theo thống kê, trung bình có chưa tới 60% số văn bản quy định chi tiết được ban hành đúng thời hạn theo chương trình, kế hoạch[36].

Tương tự Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 (được sửa đổi, bổ sung năm 2025) vẫn duy trì quy định: “Văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản giao quy định chi tiết hoặc thời điểm có hiệu lực của nội dung được giao quy định chi tiết” (khoản 2 Điều 53). Vấn đề có tính pháp lý đặt ra là trong trường hợp các cơ quan nhận ủy quyền lập pháp nhưng “nợ” hoặc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết thì giải quyết như thế nào.

Theo kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp, khi để xảy ra tình trạng “luật treo” do chậm ban hành văn bản quy định chi tiết những vấn đề được luật giao thì đây là hành vi trái luật và phải gánh chịu trách nhiệm pháp lý[37]. Do đó, nếu ban hành luật khung là cần thiết thì vẫn cần áp đặt một quy trình chặt chẽ với các tiêu chuẩn rõ ràng cho việc ban hành văn bản quy định chi tiết[38]. Cơ chế chịu trách nhiệm là cơ sở quan trọng nhất nhằm bảo đảm cho việc loại trừ hiện tượng “nợ” hoặc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết.

Hiện nay, Nghị định số 79/2025/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 187/2025/NĐ-CP) về kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và xử lý văn bản quy phạm pháp luật có quy định chủ thể soạn thảo, ban hành văn bản trái pháp luật phải gánh chịu hậu quả bất lợi. Tuy nhiên, nghị định này lại không đề cập trách nhiệm pháp lý của chủ thể “nợ” hoặc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết. Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu để làm rõ trách nhiệm của những chủ thể này.

Ba là, khi xây dựng dự án luật thì trước đó, chính sách lập pháp nhất thiết phải được xác định rõ[39]. Trong trường hợp vì lý do khách quan phải ban hành luật khung thì khi soạn thảo và trình dự án luật, cơ quan chủ trì soạn thảo phải trình cả dự thảo văn bản quy định chi tiết.

Trước đây, khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật”. Tuy nhiên, khi ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 (được sửa đổi, bổ sung năm 2025) để thay thế cho Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020), Quốc hội đã không còn duy trì điều khoản này. Theo tác giả, việc bãi bỏ quy định trên là chưa thật sự thuyết phục.

Về nguyên tắc, một cơ quan hành chính đã được trao quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thì buộc phải sử dụng quyền đó. Việc soạn thảo một văn bản hướng dẫn thi hành dĩ nhiên không phải bao giờ cũng diễn ra ngay, nhưng nó phải được tiến hành trong một khoảng “thời hạn pháp lý” nhất định. “Thời hạn pháp lý” để soạn dự thảo văn bản quy định chi tiết cũng chính là khoảng thời gian soạn thảo dự án luật bởi nếu dự thảo nghị định (văn bản quy định chi tiết) không được chuẩn bị và trình đồng thời với luật (văn bản được quy định chi tiết) thì khả năng văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định chi tiết là khó có thể xảy ra. Do đó, nội dung pháp lý này cần được bổ sung vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2025). Điều này càng trở nên cấp thiết trong bối cảnh rất nhiều luật hiện nay được xây dựng, ban hành theo thủ tục rút gọn.

Bốn là, không riêng gì Việt Nam, Chính phủ nhiều quốc gia trên thế giới cũng là chủ thể chủ yếu và thường xuyên trình dự án luật trước Quốc hội. Vấn đề của Quốc hội là chú trọng làm tốt vai trò thẩm tra và chủ yếu là hướng vào việc đánh giá, nhận định về sự phù hợp của chính sách trong dự án luật với tâm tự, nguyện vọng của nhân dân. Trong các công đoạn trên thì thẩm tra dự án luật đóng vai trò rất quan trọng. Với số lượng văn bản cần thẩm tra lớn, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội khó có thể có những thẩm tra chất lượng nếu thiếu đội ngũ các chuyên gia giỏi về lĩnh vực phân tích chính sách, soạn thảo văn bản pháp luật. Do đó, có thể bổ sung nguồn nhân lực chất lượng cao, có kiến thức chuyên sâu về phân tích chính sách, soạn thảo văn bản bằng cơ chế thuê khoán[40]. Về mặt chính sách, Nghị quyết số 66-NQ/TW cũng đã ghi nhận: “áp dụng chế độ thuê khoán tương xứng để thu hút, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực tham gia các nhiệm vụ, hoạt động xây dựng pháp luật”. Về mặt pháp lý, các cơ quan thực hiện hoạt động thẩm tra hoàn toàn có thể nghiên cứu sử dụng chế định hợp đồng thực hiện nhiệm vụ của công chức được quy định trong Luật Cán bộ, công chức năm 2025 và Nghị định số 170/2025/NĐ-CP để thu hút các chuyên gia giỏi tham gia hỗ trợ cho công tác thẩm tra dư án luật của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Chính từ hoạt động thẩm tra kỹ lưỡng của mình, Quốc hội mới phát hiện ra những nội dung cần thiết quy định khung và những nội dung phải quy định chi tiết.

Bên cạnh đó, cần phải có sự kết hợp hài hòa giữa “giám sát trước” và “giám sát sau”. Thời gian qua, cơ chế “tiền kiểm” đã bộc lộ nhiều hạn chế, vì vậy, cần phát huy tác dụng của “giám sát sau” - tức là kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành. Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 (được sửa đổi, bổ sung năm 2025) và các luật liên quan đến hoạt đông của Quốc hội đều quy định quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ trưởng. Tuy nhiên, hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội mang tính chất chính trị vĩ mô và khác xa với việc phán quyết về tính hợp pháp trong văn bản quy định chi tiết của Chính phủ, Bộ trưởng - một hoạt động vốn mang tính chất chính trị - pháp lý - kỹ thuật vi mô. Do đó, không nên đặt Quốc hội, cơ quan quyết định chính sách vĩ mô, vào vị trí cơ quan tài phán để xem xét về tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cần có một cơ chế đặc biệt nhằm xử lý các văn bản trái luật của cơ quan hành pháp. Cơ chế đặc biệt này thường phải do Tòa án đảm nhận[41]. Thiết nghĩ, kinh nghiệm này cũng có thể được nghiên cứu để kế thừa khi ban hành luật khung đang là một xu thế hiện hữu tại Việt Nam.

6. Kết luận

Trong một xã hội biến chuyển nhanh chóng với nhiều quan hệ xã hội mới phát sinh, phức tạp, mơ hồ, luật khung là xu hướng lập pháp hiện đại, giúp cân bằng giữa tính ổn định của hệ thống pháp luật với sự cần thiết phải linh hoạt, kịp thời đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước. Tuy nhiên, luật khung lại tiềm ẩn những hệ quả không mong muốn. Do đó, nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về ban hành luật khung để loại trừ những hệ quả không mong muốn, đồng thời trao quyền tự chủ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết, khuyến khích tinh thần “dám nghĩ, dám làm” là điều rất cần thiết. Hy vọng, với việc ban hành luật khung tích cực cùng với hệ thống các văn bản quy định chi tiết hợp lý, pháp luật Việt Nam sẽ nhanh chóng thích ứng với thực tiễn biến động, từ đó thúc đẩy sự phát triển nhanh hơn và hiệu quả hơn trong quản lý, điều hành nhà nước.

PGS.TS. Cao Vũ Minh (Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia Tp. Hồ Chí Minh)