Bàn về mô hình Hiến pháp

Lịch sử Lập hiến của các nước trên thế giới hơn 200 năm nay đã chỉ ra rằng có nhiều mô hình Hiến pháp khác nhau. Trong  mỗi mô hình Hiến pháp vừa có một số nội dung có tính chất chung cho các mô hình, lại vừa có những nét đặc thù riêng cho mô hình Hiến pháp của mình. Vì thế, tìm hiểu các đặc trưng của từng mô hình Hiến pháp có ý nghĩa tham khảo trong xây dựng và sửa đổi Hiến pháp. Nhân dịp sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của nước ta, chúng tôi xin có một số ý kiến bàn về mô hình Hiến pháp.

Khi xây dựng hiến pháp mới hay sửa đổi Hiến pháp, các nước thường dựa trên những chuẩn mực chung của một mô hình Hiến pháp xác định, nhưng có sự điều chỉnh, chọn lọc các yếu tố hợp lý của các mô hình khác cho phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội của đất nước và quốc tế.

Dựa vào những nội dung được quy định trong Hiến pháp và quan niệm về Hiến pháp, theo chúng tôi, có các mô hình Hiến pháp cơ bản sau đây.

Mô hình Hiến pháp tư sản truyền thống, đây là mô hình Hiến pháp đầu tiên ra đời vào cuối thế kỷ XVII, sau các cuộc cách mạng tư sản lật đổ nhà nước phong kiến. Các bản Hiến pháp thuộc mô hình này được xây dựng dưới ánh sáng của các trào lưu tư tưởng tư sản tiến bộ trong thời kỳ đầu của CNTB mà chủ yếu là tư tưởng khai sáng. Mô hình Hiến pháp này có các đặc trưng cơ bản sau đây.

Thứ nhất, sự ra đời, tồn tại của Hiến pháp bắt nguồn từ lý thuyết về chủ quyền nhân dân. Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Nhưng người dân không thể trực tiếp sử dụng toàn bộ quyền lực nhà nước của mình, nên thỏa thuận thông qua bản văn Hiến pháp để giao quyền, ủy quyền cho nhà nước; để cho nhà nước thay mặt mình sử dụng quyền lực nhà nước theo ý chí của mình (nhân dân). Vì thế Hiến pháp được quan niệm là một văn bản thỏa thuận chung của người dân trong một quốc gia về những cách thức cai trị mà theo họ là phù hợp và đem lại hạnh phúc cho mình. Theo đó, Hiến pháp được xem như một bản khế ước xã hội. Nó được coi là cơ sở lý luận của một chính quyền hợp hiến. Do đó, nội dung của Hiến pháp xuyên suốt tư tưởng chủ quyền nhân dân.

Thứ hai, tổ chức quyền lực nhà nước dựa trên lý thuyết tam quyền phân lập. Những nhà lập hiến trong thời kỳ này nhận thức rằng sự tập trung toàn bộ quyền lực nhà nước vào tay một người là vua là một trong những nguyên nhân dẫn tới tình trạng lạm quyền. Ông vua trong nhà nước phong kiến là người được xem là thay trời làm vua, nên nắm toàn bộ các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đúng như Montesquieu đã viết trong chế độ tập quyền chuyên chế: “Cơ quan cầm quyền vừa là kẻ thi hành luật vừa tự cho mình là kẻ lập pháp. Họ có thể tàn phá quốc gia bằng ý chí chung sai lầm của họ. Mà họ còn nắm cả quyền xét xử nữa thì họ có thể đè nát mỗi công dân theo ý muốn của họ. Ở đây tất cả quyền lực nhà nước chỉ là của một người” (C.L. Montesquieu. Tinh thần pháp luật. NXB Giáo dục H.1996. tr101). Dựa trên học thuyết phân quyền, các Hiến pháp theo mô hình truyền thống tuy ít nhiều có sự thể hiện khác nhau, nhưng đều quy định quyền lực nhà nước được cấu thành bởi ba hình thái cơ bản lập pháp, hành pháp và tư pháp; có sự phân định nhiệm vụ quyền hạn giữa ba quyền; ba quyền có sự độc lập tương đối và nhiều hoặc ít giữa ba quyền có sự chế ước lẫn nhau. Tổ chức quyền lực nhà nước như vậy là xuất phát từ chủ quyền nhân dân, để hạn chế lạm dụng quyền lực nhà nước của nhân dân, để kiểm soát quyền lực nhà nước phòng chống sự tha hóa của quyền lực nhà nước.

Thứ ba, quyền con người, quyền công dân dựa trên học thuyết về pháp luật tự nhiên là một bộ phận quan trọng trong nội dung của Hiến pháp. Với quan niệm cần phải quy định những giới hạn mà các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không được xâm hại, Hiến pháp phải ghi nhận các quyền con người, các quyền công dân. Các quyền này theo quan niệm Lập hiến lúc bấy giờ là các quyền tự nhiên do tạo hóa ban cho con người chứ không phải Hiến pháp hay Nhà nước ban phát tặng cho con người. Việc ghi nhận các quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp là nhằm bảo đảm Nhà nước tôn trọng các quyền tự nhiên của con người, Nhà nước không được xâm phạm vào các quyền đó và có nghĩa vụ bảo vệ các quyền đó. Vì thế, Hiến pháp theo mô hình này đều đưa lên hàng đầu các quyền về tự do chính trị và tự do cá nhân của con người vào những chương đầu của Hiến pháp.

Thứ tư, dựa trên thuyết chủ quyền nhân dân, quyền lập hiến thuộc về nhân dân nên quy trình thủ tục Lập hiến thường được tiến hành dân chủ, chặt chẽ bằng các quy định của Hiến pháp về đa số tuyệt đối, hội nghị Lập hiến, Quốc hội Lập hiến, trưng cầu dân ý…

Từ những đặc trưng cơ bản của mô hình Hiến pháp truyền thống nói trên có thể rút ra một số ưu nhược điểm sau của mô hình này.

Về ưu điểm, đây là mô hình Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử Lập hiến thành văn. Về cơ bản mô hình này đã xác lập được nền tảng cho sự ra đời và phát triển Hiến pháp. Các mô hình Hiến pháp sau này đều ít nhiều chịu ảnh hưởng của mô hình Hiến pháp này. Nhiều tư tưởng và quan niệm về Hiến pháp của mô hình này đều đã được kế thừa và phát triển trong các mô hình Hiến pháp sau này như chủ quyền nhân dân; phân chia quyền lực nhà nước, quyền con người, quyền công dân… Có thể nói mô hình này đã cung cấp những tiêu chuẩn chung cho việc thiết kế nội dung của nhiều Hiến pháp ra đời sau này.

Về nhược điểm, tuy có những ưu điểm nói trên, nhưng mô hình Hiến pháp truyền thống cũng bộc lộ một số hạn chế: Phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp theo mô hình này chưa bao quát hết các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Việc phân quyền chưa đủ để thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước mà còn có cả cơ chế kiểm soát độc lập khác từ phía xã hội dân sự và trong tổ chức bộ máy nhà nước. Các quyền con người, quyền công dân quy định trong Hiến pháp theo mô hình này là các quyền dân sự - chính trị tức là các quyền mà nhà nước không được vi phạm, nhưng chưa có các quyền về kinh tế - văn hóa - xã hội - môi trường là các quyền mang tính tích cực đòi hỏi nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ và phát triển. Về sau mô hình này được bổ sung và phát triển thêm về cơ chế kiểm soát quyền lực như Toà án Hiến pháp, Hội đồng Bảo hiến ở nhiều Hiến pháp.

Mô hình Hiến pháp XHCN truyền thống, đây là mô hình Hiến pháp của các nước XHCN trước đây bao gồm Liên Xô, các nước XHCN Đông Âu, Trung Quốc và Việt Nam trước đổi mới. Mô hình này có một số đặc điểm sau đây.

Một là, sự ra đời, tồn tại của Hiến pháp với tư cách là đạo luật cơ bản, cao nhất do giai cấp chiến thắng làm ra sau khi giành được thắng lợi và nắm được chính quyền. Do đó, Hiến pháp về cơ bản là phương tiện để quản lý nhà nước và quản lý xã hội.

Hai là, tổ chức quyền lực nhà nước được Hiến pháp quy định dựa trên nguyên lý “tất cả quyền lực thuộc về các Xô Viết” (nguyên tắc tập quyền XHCN).

Ba là, phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp được mở rộng, quy định cả những vấn đề về kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, an ninh quốc phòng và đối ngoại. Không chỉ quy định về tổ chức quyền lực nhà nước mà còn mở rộng quy định các thành tố cấu thành hệ thống chính trị.

Bốn là, đồng nhất quyền con người với quyền công dân và mở rộng quy định không những các quyền về tự do chính trị - dân sự mà còn các quyền về kinh tế - văn hóa – xã hội.

Năm là, quy trình Lập hiến coi trọng lấy ý kiến đóng góp của các tầng lớp đông đảo nhân dân, nhưng không tiến hành phê chuẩn của nhân dân thông qua trưng cầu dân ý.

Mô hình nói trên có ưu điểm là mở rộng phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp, bao quát đươc đầy đủ hơn các mặt khác nhau của sự phát triển đời sống nhà nước và đời sống xã hội. Hiến pháp không những quy định về quyền lực nhà nước mà còn là phương tiện tổ chức quyền lực nhà nước; các mục tiêu và chính sách phát triển kinh tế - văn hóa giáo dục - khoa học công nghệ của đất nước được Hiến pháp ghi nhận; các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được mở rộng. Hiến pháp được xem như là một bản văn của nhà nước có tính cương lĩnh.

Tuy nhiên, mô hình này cũng có những hạn chế: chủ quyền nhân dân không được đề cao một cách nhất quán trong Hiến pháp; quá đề cao vai trò của nhà nước theo nguyên tắc tập quyền XHCN nên không coi trọng việc kiểm soát quyền lực nhà nước; không thừa nhận các quyền con người nhưng lại quá lý tưởng hóa các quyền công dân nên nhiều quyền không có điều kiện và cơ chế thực hiện trong thực tế; quá nhấn mạnh tính cương lĩnh của Hiến pháp nên còn nhiều quy định cụ thể nhưng lại trìu tượng không có hiệu lực điều chỉnh trực tiếp. Việc lấy ý kiến nhân dân trong quy trình Lập hiến chưa thật thực chất…

Mô hình Hiến pháp chuyển đổi, đây là mô hình Hiến pháp ra đời vào thập kỷ cuối cùng của thế kỷ XX gắn liền với cuộc khủng hoảng ở các nhà nước XHCN Liên Xô, Đông Âu và sự ra đời của một số nền dân chủ mới như Nam Phi, Hàn Quốc, Philippines, Thái Lan, Argentina, Indonesia… Đó là Hiến pháp của các nước cộng hòa: Baltic, Mông Cổ, Hunggari, Bungari, Ba Lan, Philippines, Indonesia, Thái Lan, Hàn Quốc, Cộng hòa Séc, Nam Phi, Hà Lan… Mô hình Hiến pháp này có đặc trưng: nhiều nội dung quay lại các nguyên tắc căn bản của mô hình Hiến pháp tư sản truyền thống như chủ quyền tối cao của nhân dân, phân chia ba quyền, thay đổi chế độ bầu cử, thừa nhận kinh tế thị trường; thừa nhận quyền con người…

Tuy nhiên, khác với mô hình Hiến pháp tư sản truyền thống, mô hình Hiến pháp này mang tính chất quá độ tạm thời để định vị cho những cải cách tiếp theo. Những Hiến pháp này như là những tác nhân kích thích quá trình chuyển đổi chính trị - xã hội để tiến tới xây dựng một bản Hiến pháp mới, ổn định lâu dài. Ví dụ Hà Lan có “tiểu Hiến pháp” và đến khi quá trình chuyển đổi vững chắc mới ban hành Hiến pháp mới năm 1997. Nam Phi có “Hiến pháp lâm thời” với 34 nguyên tắc trước khi xây dựng một bản Hiến pháp mới…

So với mô hình Hiến pháp tư sản truyền thống, mô hình Hiến pháp này có ưu điểm: Hiến pháp không chỉ đơn thuần là một phương tiện để nhân dân giao quyền, ủy quyền cho Nhà nước mà còn là phương tiện pháp lý để tiến hành cải cách chính trị - xã hội. Các Hiến pháp theo mô hình này đều thiết lập cơ chế Bảo hiến tư pháp như tòa án Hiến pháp để giải quyết vấn đề tranh chấp quyền lực, ghi nhận các quyền con người một cách rộng rãi bao gồm cả các quyền kinh tế - văn hóa - xã hội.

Tuy nhiên, theo các học giả Trung Quốc, mô hình Hiến pháp chuyển đổi có các nhược điểm: vì Hiến pháp có vai trò chuyển đổi chế độ nên thường thay đổi dẫn đến chế độ trách nhiệm không rõ ràng; sự thay đổi Hiến pháp còn hạn chế về dân chủ (nhiều thay đổi Hiến pháp trong sự thương lượng thỏa hiệp giữa các phe phái, với chế độ cũ như Hà Lan, Hungari…); tính pháp quyền trong thực thi quyền lực còn hạn chế do Luật cụ thể hóa Hiến pháp còn thiếu minh bạch, không có khả năng dự đoán trước.

Mô hình Hiến pháp XHCN chuyển đổi, trước sự khủng hoảng của chế độ XHCN ở Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu, các nước XHCN còn lại như Việt Nam, Trung Quốc đã tiến hành cải cách Hiến pháp. Hình thành một mô hình Hiến pháp tạm gọi là mô hình Hiến pháp XHCN chuyển đổi. Mô hình này có các đặc điểm sau đây.

Đã hình thành một số quan điểm và nguyên tắc mới, có sự khác biệt với mô hình Hiến pháp XHCN truyền thống. Ví như khẳng định việc xây dựng nhà nước pháp quyền; tổ chức quyền lực nhà nước được xây dựng trên một nguyên tắc mới: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát, trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”; thừa nhận quyền con người; khẳng định xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.

Với tư cách là một phương tiện pháp lý cao nhất, Hiến pháp đã góp phần làm cho các nước XHCN tiến hành công cuộc đổi mới thành công. Hiến pháp đã có bước phát triển với sự tăng cường của tính dân chủ và pháp quyền trong đời sống nhà nước và đời sống xã hội. Hiến pháp đã có sự kế thừa và phát triển một bước các giá trị tiến bộ của các mô hình Hiến pháp khác để tiếp tục đổi mới và hoàn thiện.

Tuy nhiên, mô hình Hiến pháp XHCN chuyển đổi theo tôi, cũng còn nhiều hạn chế. Tuy đã có một số đổi mới, nhưng trong tư tưởng và quan điểm Hiến định còn ít nhiều chịu ảnh hưởng của mô hình Hiến pháp XHCN truyền thống nên một số quy định có tính nguyên tắc còn mâu thuẫn lẫn nhau. Ví dụ nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo vệ Hiến pháp chưa được thiết kế đầy đủ trong Hiến pháp. Quyền con người và quyền công dân quy định còn mang tính ban phát tặng cho; quy trình lập hiến chưa thể hiện đầy đủ chủ quyền nhân dân trong việc thực hiện quyền lập hiến…

Từ việc giới thiệu các mô hình Lập hiến nói trên, nhân việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của nước ta trong thời gian tới, chúng tôi xin có một số mong muốn sau đây.

Một là, chủ quyền nhân dân là một quan điểm, một nguyên tắc được tất cả các mô hình Hiến pháp của nhân loại thừa nhận và khẳng định. Tuy nhiên, mức độ thừa nhận nguyên tắc đó trong Hiến pháp nước ta hiện nay chưa thực sự xuyên suốt. Nhân dân chưa được xem là chủ thể của quyền Lập hiến nên Hiến pháp vẫn là văn bản của nhà nước, chứ không phải là phương tiện để nhân dân giao quyền, ủy quyền cho nhà nước. Cần phải khẳng định quyền Lập hiến là quyền lực tối cao, quyền lực gốc; quyền lực làm phái sinh quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Hai là, phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước là một giá trị phổ quát trong tổ chức quyền lực nhà nước của các mô hình Hiến pháp, đặc biệt là mô hình Hiến pháp tư sản truyền thống. Kế thừa các giá trị phổ quát đó, trong lần sửa đổi Hiến pháp lần này một mặt cần phải phân định một cách rạch ròi minh bạch thẩm quyền của các cơ quan nhà nước để làm cơ sở cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước và mặt khác, tìm kiếm cơ chế hữu hiệu để kiểm tra, thanh tra, giám sát, tài phán, phản biện…nhằm bảo vệ Hiến pháp - chủ quyền của nhân dân một cách tốt nhất.

Ba là, quyền con người, quyền công dân là những giá trị mà nội dung của bất kỳ Hiến pháp thuộc mô hình nào cũng quy định. Hiến pháp nước ta cũng quy định, nhưng chưa được xem là một phạm vi giới hạn pháp lý đối với công quyền; chưa thể hiện một cách sâu sắc trong Hiến pháp quyền con người, quyền công dân là những quyền của họ chứ không phải do nhà nước xác lập và tặng cho. Sửa đổi Hiến pháp lần này, cần có sự đổi mới sâu sắc trong các quy định về quyền con người, quyền công dân.

Bốn là, việc ban hành hay sửa đổi Hiến pháp đều phải tuân theo những quy trình thủ tục thật sự dân chủ, khoa học và chặt chẽ; và được quy định trong Hiến pháp. Kinh nghiệm mang tính phổ biến của quy trình Lập hiến của các mô hình Hiến pháp không chỉ thu hút đông đảo nhân dân tham gia đóng góp vào nội dung của Hiến pháp mà còn tiến hành phê chuẩn Hiến pháp. Nên chăng lần sửa đổi Hiến pháp sắp tới cần quy định thủ tục nhân dân ưng chuẩn Hiến pháp sau khi QH thông qua Hiến pháp sửa đổi với đa số phiếu đặc biệt.