PGS.TS. Nguyễn Đức Minh và TS. Phạm Thị Thúy Nga đồng chủ trì hội thảo
Trước hội thảo này, Đề tài đã phối hợp với Viện Nhà nước và Pháp luật tổ chức 3 tọa đàm tại trụ sở 27 Trần Xuân Soạn, Hai Bà Trưng, Hà Nội.
Tham dự hội thảo có đại diện các bộ, ban, ngành, cơ sở giáo dục đào tạo: Văn phòng Chủ tịch nước, Ban Nội chính Trung ương, Viện Nghiên cứu Lập pháp (Ủy ban Thường vụ Quốc hội), Thanh tra Chính phủ, Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Trường Đại học Luật (Đại học Quốc gia Hà Nội)… và đông đảo các chuyên gia, nhà khoa học. Về phía Viện Nhà nước và Pháp luật, cơ quan chủ trì đề tài, hội thảo có sự tham gia của TS. Phạm Thị Thúy Nga (Phó Viện trưởng phụ trách Viện), TS. Nguyễn Linh Giang (Phó Viện trưởng) cùng các nhà nghiên cứu khác và các thành viên của đề tài.
Mở đầu hội thảo là phần phát biểu đề dẫn của PGS.TS. Nguyễn Đức Minh. Ông cho biết, hội thảo được tổ chức nhằm nhận diện thực trạng hiện nay và tìm kiếm giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp và quyền tư pháp trong thời gian tới ở Việt Nam.
PGS.TS. Nguyễn Đức Minh cho rằng, kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp ở nước ta là chủ đề rất rộng. Chủ nhiệm đề tài đề nghị các báo cáo viên, các thành viên đề tài và các đại biểu tập trung trao đổi, thảo luận, làm rõ nội dung, các yếu tố cấu thành, những vấn đề đặt ra trong thực tiễn thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp ở nước ta; các điều kiện bảo đảm và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp ở nước ta trong thời gian tới.
Tham luận đầu tiên tại tọa đàm là của TS. Trần Văn Long (Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ), “Một số tiếp cận về kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra của Chính phủ”. Báo cáo trình bày về quy định và thực trạng thực hiện kiểm soát quyền lực đối với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân thông qua chức năng, nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra của Chính phủ từ đó đưa ra các đề xuất, kiến nghị.
Đối với các hoạt động tư pháp, Tòa án và Viện kiểm sát thực hiện theo thẩm quyền và chỉ tuân theo pháp luật, Chính phủ không có cơ chế kiểm soát cụ thể mà chỉ có thể thực hiện quyền giám sát nói chung. Đối với các hoạt động quản lý hành chính của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân các cấp, theo tinh thần của Hiến pháp 2013, Chính phủ cần có sự kiểm soát đối với các hoạt động này với thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành không có quy định cụ thể về thẩm quyền này dẫn đến không có cơ sở thực hiện. Việc này đã làm ảnh hưởng đến thẩm quyền quản lý nhà nước của Chính phủ trong đánh giá việc thực hiện pháp luật ở một số lĩnh vực như: Tiếp công dân, xử lý đơn thư; thực hiện các biện pháp phòng, chống tham nhũng; thực hiện chế độ, chính sách về công chức, công vụ…
TS. Trần Văn Long (Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ) trình bày tham luận
Từ đó, báo cáo viên cho rằng, cần phải quán triệt tinh thần về kiểm soát quyền lực của Hiến pháp năm 2013, xác định rõ tinh thần của Hiến pháp có quy định về việc kiểm soát, nhưng không phải giữa cơ quan nhà nước nào cũng có sự kiểm soát trực tiếp đối với các cơ quan nhà nước khác. Bên cạnh đó, bài viết tiếp cận quy định về kiểm soát đối với hoạt động quản lý hành chính của Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân bằng thẩm quyền của Chính phủ thông qua việc kiểm tra, giám sát các hoạt động hành chính: Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các biện pháp phòng, chống tham nhũng, tiêu cực; thực hiện quy định về công chức, công vụ, tài chính công…
Ngoài ra, tác giả đưa ra các đề xuất hoàn thiện các quy định về nội dung, phương thức kiểm soát của Chính phủ đối với Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân trong các văn bản pháp luật, cụ thể như: Luật Thanh tra, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Tiếp công dân, Luật Ngân sách, Luật Cán bộ, công chức…
Tiếp theo, hội thảo lắng nghe tham luận “Điều kiện bảo đảm cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp ở nước ta đến năm 2030 và định hướng đến năm 2045” của TS. Lê Thị Thu Hương và ThS. Nguyễn Anh Phương (Viện Nghiên cứu Lập pháp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội) trình bày. Theo nhóm tác giả, có những điều kiện bảo đảm cụ thể, rất quan trọng, xuyên suốt quá trình định hướng đến năm 2045, nhất là trong lĩnh vực chính trị và pháp lý, cần thiết để xây dựng, phát triển và bảo đảm hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam nói chung, đó là:
- Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ;
- Thượng tôn Hiến pháp và pháp luật;
- Phân công quyền lực rõ ràng, rành mạch;
- Tính độc lập của Toà án nhân dân;
- Cơ chế bảo vệ Hiến pháp.
ThS. Nguyễn Anh Phương (Viện NC Lập pháp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội) báo cáo nội dung tham luận
Bên cạnh các điều kiện bảo đảm chung nêu trên, căn cứ vào các điều kiện thực tế và tầm nhìn đến năm 2030 và định hướng đến năm 2045, khi chưa có những sửa đổi căn bản ở tầm hiến định thì việc tham gia có chất lượng, hiệu quả vào quy trình xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh trong phạm vi thẩm quyền chính là cách thức và điều kiện pháp lý cũng như thực tiễn đòi hỏi mà cơ quan hành pháp có thể bảo đảm kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp.
Theo Điều 96 Hiến pháp 2013, Điều 7 Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, Chính phủ được giao quyền hạn rất quan trọng ngay từ giai đoạn đầu của quy trình lập pháp. Chính phủ có thể chủ động tác động đến chương trình nghị sự của Quốc hội bằng việc lập đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Số lượng dự án luật, pháp lệnh được Chính phủ trình là áp đảo so với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác. Ví dụ, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, Chính phủ đã trình 102 dự án luật trong tổng số 107 luật được Quốc hội thông qua, chiếm tỷ lệ trên 95%. Điều này là phù hợp với xu thế ngày càng gia tăng vai trò của Chính phủ trong việc thực thi chính sách, pháp luật, sự lớn mạnh của hệ thống cơ quan hành chính và tầm quan trọng của việc điều hành nền kinh tế - xã hội trong thời đại ngày nay.
Ngược lại, cũng cần làm rõ có phải giai đoạn cuối cùng của quy trình lập pháp là Quốc hội biểu quyết chấp thuận hoặc không chấp thuận thông qua dự án luật thì cách làm này vô hình chung được hiểu là cơ quan lập pháp “bị động” và “quyền lập pháp” đã bị hạn chế đến mức tiêu cực, thậm chí bị lấn áp hoàn toàn bởi Chính phủ hành pháp. Bài viết nhìn nhận, cần phải hiểu Quốc hội được trao quyền lập pháp nhưng không phải chỉ đơn giản là trách nhiệm biểu quyết thông qua hay không thông qua dự án luật. Khi dự án luật được đưa vào chương trình làm việc của Quốc hội thì bên cạnh việc lắng nghe quan điểm của tổ chức, cá nhân trình thì đại biểu Quốc hội cần phải lắng nghe ý kiến của người dân nói chung và đối tượng sẽ bị tác động bởi chính sách, pháp luật nói riêng cũng như thông qua các diễn đàn chính thức, họ cần thảo luận, phân tích, đánh giá chính sách và kỹ thuật lập pháp… để đưa ra quyết định của mình.
GS.TS. Trần Ngọc Đường phát biểu
Thảo luận tại hội thảo, theo GS.TS. Trần Ngọc Đường (Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội), Hiến pháp 2013 và Nghị quyết số 27-NQ/TW đã đưa ra 3 cơ chế kiểm soát quyền lực: (i) Cơ chế kiểm soát bên ngoài, tức Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước, được thực hiện thông qua quyền dân chủ trực tiếp của Nhân dân; (ii) Cơ chế kiểm soát bên trong, là cơ chế kiểm soát giữa các quyền với nhau và từ bên trong mỗi quyền. Nếu bản thân các cơ quan không tự kiểm soát được mình thì không kiểm soát được các cơ quan khác và phải là cơ quan cấp trên kiểm soát cơ quan cấp dưới và kiểm soát lẫn nhau; (iii) Cơ chế kiểm soát độc lập, theo Điều 119 Hiến pháp 2013 là cơ chế kiểm soát theo luật định, ví dụ như việc thiết lập cơ chế Tòa án Hiến pháp. Trong bối cảnh Việt Nam chỉ có một đảng cầm quyền, với 3 cơ chế này thì kiểm soát quyền lực giữa các quyền với nhau là quan trọng nhất.
Ông chỉ ra mấy vấn đề còn tồn tại khi thể chế đã có quy định nhưng không thực hiện được. Ví dụ, Hiến pháp 2013 quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất, thống nhất thực hiện quản lý cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”. Tuy nhiên, trên thực tế, Chính phủ chỉ quản lý thống nhất trong nội bộ hành pháp chứ chưa thống nhất quản lý trong nền hành chính quốc gia. Bàn về chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Chính phủ, GS.TS. Trần Ngọc Đường cho rằng, cơ quan này chỉ làm nhiệm vụ về quản lý nhà nước trong công tác thanh tra. Tuy nhiên, với tư cách là một thiết chế thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước thì phải chuyển Thanh tra Chính phủ thành Thanh tra Nhà nước để kiểm soát hoạt động của cơ quan hành pháp và kiểm soát hoạt động mang tính hành chính nhà nước trong cơ quan tư pháp và cơ quan lập pháp bởi hiện nay không có bộ phận thanh tra trong Quốc hội và Tòa án nhân dân.
TS. Thang Văn Phúc phát biểu ý kiến
Tiếp theo, TS. Thang Văn Phúc (Nguyên Thứ trưởng Bộ Nội vụ) nhìn nhận, cơ chế kiểm soát quyền lực của Nhân dân, từ xã hội là tối cao, buộc Nhà nước phải điều chỉnh nhưng Việt Nam chưa có thể chế để thực hiện dù đã được Hiến pháp và luật quy định. Chính phủ là cơ quan đề xuất và xây dựng chính sách, pháp luật để Quốc hội thông qua. Nhiều nước trên thế giới quan niệm Quốc hội có sứ mệnh quan trọng là chấp thuận thông qua hay không thông qua dự án luật chứ không có quyền thay đổi quá lớn những tư tưởng, chính sách do cơ quan hành pháp đưa ra, vì đây là cơ quan trực tiếp điều hành các hoạt động hàng ngày của mỗi quốc gia.
Hội thảo cũng đã thu nhận ý kiến của PGS.TS. Phạm Hữu Nghị (Nguyên Tổng Biên tập Tạp chí Nhà nước và Pháp luật) trao đổi về các điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nói chung cũng như giữa cơ quan hành pháp với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp nói riêng. Ông cho rằng, điều kiện về nhận thức là quan trọng nhất và đến lúc này việc nhận thức vẫn chưa đúng và chưa rõ. Một trong những nguyên nhân là do quá nhấn mạnh đến các yếu tố đặc thù của hệ thống chính trị, xã hội Việt Nam trong khi việc tiếp thu, chấp nhận những quy luật chung về kiểm soát quyền lực trên thế giới lại khó khăn. Về điều kiện chính trị, chúng ta chưa thấy chuyển hóa các quy định của Đảng vào các quy định của Nhà nước, cụ thể là trong các văn bản quy phạm pháp luật như Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Thanh tra… để thực hiện cho tốt nhằm thực hiện quyền kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền hành pháp.
Đồng chí Nguyễn Việt Đức (Văn phòng Chủ tịch nước)
Mở đầu phiên buổi chiều, đồng chí Nguyễn Việt Đức (Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chủ tịch nước) trình bày tham luận “Tiếp tục nghiên cứu làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước trong mối quan hệ với Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân theo quy định của Hiến pháp”. Báo cáo viên cho rằng, trong hệ thống bộ máy nhà nước, Chủ tịch nước là một thiết chế độc lập không thuộc nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp hay tư pháp nhưng có vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn hết sức quan trọng liên quan đến cả ba nhánh quyền lực trên (theo Điều 88 Hiến pháp 2013) cũng như đối với những vấn đề quan trọng khác của quốc gia. Về kết quả đạt được, trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật, Chủ tịch nước đã thực hiện đầy đủ, có hiệu quả nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong mối quan hệ với Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân; khẳng định vị trí, vai trò là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Công hòa XHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại, đồng thời là lãnh đạo chủ chốt của Đảng và Nhà nước, góp phần quan trọng cùng toàn Đảng, toàn dân và toàn quân tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng và hệ thống chính trị trong sạch, vững mạnh; nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân.
Về mặt hạn chế, khuôn khổ pháp lý về hoạt động của Chủ tịch nước còn chưa đầy đủ. Một số quy định chưa có cơ chế thực hiện, như: (i) Quyền Chủ tịch nước yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước; (ii) Quyền xét đơn xin ân giảm của người bị kết án tử hình đã được quy định trong Bộ luật Tố tụng hình sự nhưng chưa có quy định về trình tự, thủ tục cụ thể để thực hiện. Dù Hiến pháp 2013 quy định Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ báo cáo công tác trước Chủ tịch nước; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chủ tịch nước. Tuy nhiên, những quy định này mới chỉ đáp ứng được hoạt động “theo dõi, xem xét” còn việc “đánh giá” của Chủ tịch nước đối với hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân thì chưa rõ và chưa được quy định cụ thể. Bên cạnh đó, báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao gửi đến Chủ tịch nước vẫn chỉ là hình thức cung cấp thông tin, do đó chưa phát huy được vai trò của Chủ tịch nước trong kiểm soát quyền lực nhà nước.
Từ thực tiễn nêu trên, tác giả đưa ra các kiến nghị làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước với các thiết chế trên. Chẳng hạn, cần xây dựng cơ chế pháp lý để Chủ tịch nước thực hiện quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn vấn đề mà xét thấy cần thiết; xem xét, đánh giá báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong thời gian Quốc hội không họp cũng như bảo đảm trách nhiệm của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ trong việc chấp hành các Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước.
TS. Nguyễn Thị Kim Thoa phát biểu thảo luận
Điều 80 Luật Ban hành văn bản quy pháp luật 2015 quy định quyền công bố luật, pháp lệnh là của Chủ tịch nước. Nhìn nhận về quyền này, TS. Nguyễn Thị Kim Thoa (Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp) cho rằng, quyền công bố luật, pháp lệnh nên do cơ quan hành pháp thực hiện bởi lẽ ý nghĩa của công bố là đưa pháp luật vào cuộc sống, trong khi hiện nay việc công bố dường như chỉ để cho nhân dân biết. Trước khi ra quyết định công bố, cơ quan hành pháp sẽ xem xét liệu luật, pháp lệnh đó có thực hiện được và đi vào cuộc sống hay không.
Về quy trình xây dựng dự án luật, vai trò của Chính phủ gần như không còn nữa sau khi trình dự án luật lên Quốc hội. Nếu dự án luật được thông qua mà không thực thi được trong thực tế thì hậu quả pháp lý là gì. Theo TS. Kim Thoa, Chính phủ phải tham gia đến cùng trong quy trình này. Một số nước có cơ chế hòa giải thỏa thuận, theo đó Chính phủ và Quốc hội cùng trao đổi, thảo luận để đi đến sự thống nhất trước khi đưa ra quyết định có thông qua dự án luật hay không. Việc Chính phủ tham gia đến cùng trong quy trình xây dựng luật chính là một hình thức hành pháp kiểm soát lập pháp.
Toàn cảnh hội thảo
Một tham luận nữa tại phiên buổi chiều là của TS. Nguyễn Huy Tiến (Phó Viện trưởng Thường trực, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao) với chủ đề “Hoàn thiện cơ chế để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, kiểm soát bên trong việc thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động xét xử phù hợp với nguyên tắc thẩm phán, hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Về quyền công tố, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 2014 quy định, thực hành quyền công tố là hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hình sự để thực hiện việc buộc tội của Nhà nước đối với người phạm tội. Việc thực hành quyền này nhằm bảo đảm: mọi hành vi phạm tội, người phạm tội phải được phát hiện, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử kịp thời, nghiêm minh, đúng người, đúng tội, đúng pháp luật, không làm oan người vô tội, không để lọt tội phạm và người phạm tội; không để người nào bị khởi tố, bị bắt, tạm giữ, tạm giam, bị hạn chế quyền con người, quyền công dân trái luật.
Tác giả đã chỉ ra những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện quyền công tố. Xác minh tố giác, tin báo tội phạm là khâu hoạt động tố tụng rất quan trọng, là giai đoạn đầu của quá trình phát hiện, điều tra và xử lý tội phạm. Thực hiện tốt hoạt động này sẽ góp phần quan trọng bảo vệ quyền con người, chống oan hoặc bỏ lọt tội phạm, bảo đảm phòng ngừa có hiệu quả tham nhũng, tiêu cực xảy ra trong hoạt động tư pháp. Nhưng hiện nay, các chế định tố tụng về hoạt động này còn nhiều bất cập, chưa được kiểm sát chặt chẽ nên cần phải được sửa đổi. Báo cáo đã đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường vị trí, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân và hoàn thiện một số quy định của pháp luật trong thực hành quyền công tố, kiểm sát việc giải quyết vụ án hình sự và trong hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật.
Hội thảo cũng đón nhận nhiều ý kiến của các đại biểu là các nhà lãnh đạo, nhà quản lý, nhà khoa học khác.
Phát biểu kết thúc hội thảo, PGS.TS. Nguyễn Đức Minh cám ơn các đại biểu đến dự và phát biểu đầy tâm huyết về các vấn đề của đề tài. Ông tổng hợp các ý kiến và lưu ý những nội dung trong đề tài cần tiếp tục nghiên cứu.