Tọa đàm này là hoạt động khoa học lần thứ hai của đề tài, sau lần tổ chức đầu tiên ngày 29/03/2024. Tham dự tọa đàm có các đại biểu đến từ các bộ, ban, ngành: Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Chính phủ, Thanh tra Chính phủ, Ban Nội chính Trung ương, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Cục Khoa học, Chiến lược và Lịch sử Công an… Tọa đàm cũng có sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học: GS.TS. Trần Ngọc Đường, GS.TSKH. Đào Trí Úc, Trung tướng Trần Vi Dân, GS.TS. Vũ Công Giao, PGS.TS. Nguyễn Minh Phương, PGS.TS. Phạm Hữu Nghị, TS. Nguyễn Thị Kim Thoa… các thành viên đề tài và đông đảo các nhà khoa học khác.
PGS.TS. Nguyễn Đức Minh và TS. Phạm Thị Thúy Nga đồng chủ trì tọa đàm
Tọa đàm diễn ra trong 01 ngày. Đồng chủ trì tọa đàm là PGS.TS. Nguyễn Đức Minh (Chủ nhiệm đề tài) và TS. Phạm Thị Thúy Nga (Phó Viện trưởng phụ trách Viện Nhà nước và Pháp luật).
Phát biểu khai mạc, Chủ nhiệm đề tài PGS.TS. Nguyễn Đức Minh cho biết, tọa đàm hôm nay hướng đến việc tìm hiểu, phân tích, thảo luận về thực trạng và những vấn đề đặt ra trong xây dựng, vận hành cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp. Đề tài rất mong nhận được các ý kiến trao đổi, thảo luận, gợi mở của các quý vị để Ban chủ nhiệm tham khảo, tiếp thu trong xây dựng báo cáo của đề tài.
Mở đầu là phần trình bày tham luận của GS.TS. Trần Ngọc Đường (Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội) bàn về cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp theo Điều 2 Hiến pháp năm 2013 và Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Ban chấp hành trung ương khóa XIII (Nghị quyết 27-NQ/TW). Để cơ chế này hình thành và vận hành có hiệu lực và hiệu quả, theo GS.TS. Trần Nọc Đường, cần phải tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các yếu tố cấu thành cơ chế theo các định hướng và giải pháp sau đây:
- Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện về quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm của các thiết chế thực hiện quyền lực Nhà nước nói chung và về kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp nói riêng;
- Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các thiết chế trong cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp;
- Xây dựng và hoàn thiện các điều kiện để cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp vận hành có hiệu lực, hiệu quả.
GS.TS. Trần Ngọc Đường (giữa) báo cáo tham luận
Trong đó, thứ nhất, để kiểm soát quyền lực nhà nước, trước hết, theo Nghị quyết 27-NQ/TW phải “tăng cường kiểm soát quyền lực bên trong mỗi cơ quan”. Vì thế, bên trong các cơ quan thực hiện quyền quản lý hành chính nhà nước của Quốc hội và Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân (các văn phòng của các cơ quan này) cần tổ chức thiết chế kiểm soát các hoạt động hành chính nhà nước của cơ quan mình. Ví dụ, trong tổ chức của Văn phòng Quốc hội cần có thiết chế (vụ hay phòng) thanh tra, để kiểm tra các hoạt động hành chính nhà nước, công chức, công vụ trong Văn phòng Quốc hội.
Thứ hai, Thanh tra Chính phủ không chỉ thanh tra, kiểm tra hoạt động của các cơ quan, tổ chức thuộc quyền hành pháp mà còn phải tiến hành thanh tra, kiểm tra các hoạt động hành chính nhà nước trong các cơ quan lập pháp, tư pháp. Nên chăng, trong tổ chức bộ máy thanh tra Chính phủ cần có một thiết chế (vụ hay cục) chuyên trách kiểm soát các hoạt động hành chính nhà nước trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Kiểm toán nhà nước.
Thứ ba, tiếp tục nghiên cứu và chuẩn bị, khi có điều kiện cho phép, cần chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố là thiết chế có một trong những nhiệm vụ, quyền hạn đặc biệt quan trọng để quyền hành pháp kiểm soát quyền tư pháp trong Nhà nước pháp quyền bằng việc thực hiện quyền khởi tố, truy tố và kháng nghị là các quyền của quyền hành pháp.
PGS.TS. Nguyễn Minh Phương
Tiếp theo, tọa đàm lắng nghe tham luận có chủ đề “Các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát của Chính phủ đối với việc thực hiện quyền lập pháp” của PGS.TS. Nguyễn Minh Phương (Nguyên Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Nội vụ Hà Nội, Bộ Nội vụ). Để thông qua được dự án Luật hoàn chỉnh, bảo đảm tối đa quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tránh lạm quyền, tránh lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm thì các khâu, các bước trong quá trình lập pháp cần được kiểm soát chặt chẽ, nhất là kiểm soát ngay từ khâu sáng kiến lập pháp, tức là từ giai đoạn lập đề nghị, dự thảo, đánh giá tác động dự án Luật với vai trò chính của cơ quan hành pháp là Chính phủ. Đây được xem là hoạt động kiểm soát quyền lực từ bên trong, nhằm thực hiện đúng thẩm quyền, đúng ranh giới quyền lực đã được quy định, tránh tùy tiện, lạm quyền, thao túng quyền lực.
Để kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lực của Chính phủ trong hoạt động lập pháp, trước hết quyền lực đó phải được phân công rõ ràng, rành mạch, khoa học, hợp lý trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ. Việc phân công nhiệm vụ của Chính phủ trong chuỗi hoạt động lập pháp rõ ràng, minh bạch, đúng vai trò là cơ sở để kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước hiệu quả.
Sau khi phân tích trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp và những vấn đề đặt ra về kiểm soát quyền lực trong hoạt động này trên thực tiễn, tác giả đã đề xuất một số giải pháp. Ở giai đoạn sáng kiến lập pháp do Chính phủ đảm nhiệm, cần có các quy định để kiểm soát quyền lực của Chính phủ trong việc thể hiện ý chí chủ quan, lợi ích của Bộ, ngành trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng Luật, đánh giá tác động chính sách và dự thảo các quy định về thủ tục hành chính sẽ có trong dự thảo Luật. Theo đó, cần có sự tham gia của nhiều chủ thể, nhất là các nhà khoa học, nhà nghiên cứu độc lập, tổ chức, cá nhân chịu sự tác động của chính sách, các tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan truyền thông để nhìn nhận ý kiến của xã hội, phản ứng của đối tượng chịu sự tác động để có chính sách phù hợp đưa vào dự thảo Luật, bảo đảm tính khách quan, bao quát được những vấn đề nảy sinh từ xã hội.
TS. Nguyễn Thị Kim Thoa trình bày tham luận
Tham luận thứ ba tại tọa đàm do TS. Nguyễn Thị Kim Thoa (Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp) trình bày, “Những vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra trong thực hiện phương thức kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp ở nước ta hiện nay”. Có thể thấy, xét về góc độ kiểm soát của hoạt động tư pháp đối với hoạt động hành pháp thì hiện nay, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân chưa phù hợp và chưa tương xứng. Vì Tòa án nhân dân không có thẩm quyền phán xét đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng trở lên và các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trở xuống. Từ chiều ngược lại, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nhưng lại không có thẩm quyền quản lý về mặt hành chính đối với hệ thống tư pháp. Với việc quy định Tòa án tối cao quản lý hành chính các tòa án địa phương và Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định thành lập, giải thể Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và tương đương; Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tòa án nhân dân cấp cao và quy định về phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân cấp cao theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (Điều 4 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014) làm cho chức năng hành pháp và hoạt động thống nhất quản lý hành chính của Chính phủ chưa được bảo đảm đầy đủ, thông suốt theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013.
Hệ thống tòa án từ trung ương đến địa phương được tổ chức như hiện nay dường như đã trở thành một hệ thống khép kín với mối quan hệ Tòa án cấp dưới trực thuộc Tòa án cấp trên cả về phương diện tố tụng lẫn phương diện tổ chức - hành chính, làm ảnh hưởng đến việc bảo đảm độc lập xét xử của tòa án. Việc phân cấp bổ nhiệm Thẩm phán cấp tỉnh, cấp huyện cho Chánh án Tòa án nhân dân tối cao theo Luật Tổ chức Tòa án nhân dân là chưa thực sự hợp lý, càng làm cho hệ thống Tòa án thêm khép kín. Do đó, Chính phủ không có cơ chế nào để kiểm soát hoạt động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
Tiếp tục quán triệt tinh thần Hiến pháp 2013, Nghị quyết 27-NQ/TW và thông lệ chung về nhà nước pháp quyền, tác giả nêu ra một số đề xuất:
- Về hành pháp, Chính phủ quản lý thống nhất tổ chức, hành chính, ngân sách của các cơ quan nhà nước (Quốc hội, Tòa án, Viện kiểm sát), chuyển dần xử phạt vi phạm hành chính sáng tư pháp.
- Về tư pháp, không quản lý hành chính các tòa cấp dưới; cần có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính; hệ thống Tòa án nên được tổ chức theo khu vực, thay vì theo đơn vị hành chính như hiện nay; cần có thẩm quyền tuyên các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành trái luật, trái Hiến pháp.
Ngoài ra, TS. Kim Thoa đồng ý với quan điểm của GS.TS. Trần Ngọc Đường là trong thời gian tới, cần tiếp tục nghiên cứu chuyển Viện kiểm sát thành Viện Công tố, theo đó quyền công tố thuộc Chính phủ và có cơ chế pháp quyết các đạo luật vi hiến như Tòa hiến pháp hay Hội đồng bảo hiến.
GS.TSKH. Đào Trí Úc phát biểu thảo luận
Thảo luận tại phiên buổi sáng, GS.TSKH. Đào Trí Úc cho rằng, cơ chế kiểm soát của cơ quan lập pháp với cơ quan hành pháp và của cơ quan tư pháp với cơ quan lập pháp và hành pháp đã được các cơ quan nhà nước và giới khoa học quan tâm, nghiên cứu nhiều nhưng bàn về cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan hành pháp với hai cơ quan kia tuy đã được nêu từ lâu nhưng còn ít nghiên cứu. Bởi lẽ, hành pháp là đối tượng bị kiểm soát quyền lực chính trong mỗi quốc gia vì trên thực tế đây là cơ quan quản lý, điều hành, sử dụng, xử lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, vật chất, con người, nhất là khi Việt Nam không theo cơ chế phân quyền. GS.TSKH. Đào Trí Úc gợi mở, đề tài cần chỉ ra được mục đích, lý giải việc hành pháp kiểm soát lập pháp và tư pháp là góp phần tạo ra sự hiệu quả, khách quan giữa các nhánh quyền lực, xác định mục tiêu kiểm soát của hành pháp với các nhánh quyền lực kia là để làm gì. Thứ hai là việc kiểm soát này nhằm để tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quan thực hiện ba nhánh quyền lực.
Về thực trạng, GS.TSKH. Đào Trí Úc nhìn nhận, hiện nay hành pháp thực hiện kiểm soát lập pháp dựa trên hoạt động chính là xây dựng văn bản pháp luật, tham gia vào quy trình lập pháp. Đây là kênh quan trọng nhất để Chính phủ kiểm soát lập pháp. Bên cạnh đó, việc kiểm soát được thực hiện thông qua cơ chế phối hợp với Chính phủ đóng vai trò là thành viên của các ban chỉ đạo. Về giải pháp, ông đưa ra một số đề xuất, gợi mở. Chẳng hạn, Chính phủ và các Bộ nên có cơ quan, bộ phận chuyên phối hợp để chủ động theo dõi các cơ quan của hai nhánh quyền lực kia xây dựng pháp luật và thực hiện hoạt động xét xử thế nào.
Chia sẻ quan điểm với GS.TSKH. Đào Trí Úc, Trung tướng Trần Vi Dân (Cục trưởng Cục Khoa học, Chiến lược và Lịch sử Công an) cho rằng, cơ chế phối hợp là một trong những cách thức để kiểm soát hiệu quả và nêu ra một số vụ việc cụ thể được giải quyết thông qua ban chỉ đạo có sự tham gia của các bên.
Đ/c Nguyễn Quang Dũng
Phát biểu tại tọa đàm, đồng chí Nguyễn Quang Dũng (Phó Vụ trưởng Vụ Cải cách tư pháp, Ban Nội chính Trung ương) hoàn toàn đồng ý với Ban chủ nhiệm đề tài khi xác định việc triển khai đề tài cần bám sát vào các chủ trương, đường lối của Đảng, cụ thể là văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XIII, Nghị quyết 27-NQ-/TW và Hiến pháp 2013. Hiện nay, các dự án Luật được Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội thẩm tra, sau đó các Ủy ban của Quốc hội là cơ quan chủ trì trình Quốc hội dự án Luật để xem xét thông qua. Quy trình này làm cho vai trò của Chính phủ giảm đi đáng kể, không còn bảo vệ chính sách của mình được quy định trong dự án Luật, dù là cơ quan đầu tiên đề xuất chương trình xây dựng dự án Luật. Theo ông, cần sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để nâng cao vai trò, thẩm quyền của Chính phủ, trong đó quy định Chính phủ có quyền bảo lưu ý kiến trước Quốc hội với tư cách là cơ quan xây dựng chính sách.
Mở đầu phiên buổi chiều của tọa đàm là phần trình bày tham luận về tăng cường kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, tư pháp ở Việt Nam hiện nay của GS.TS. Vũ Công Giao (Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội). Về kiểm soát của cơ quan hành pháp với cơ quan lập pháp, trong thực tế, chưa có quy định về chủ thể và cách thức kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội. Thông thường, ở các quốc gia khác (và ở Hiến pháp 1946), quyền lập pháp của nghị viện được kiểm soát thông qua việc phủ quyết của người đứng đầu cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, ở nước ta hiện nay Chủ tịch nước không được xem là người đứng đầu cơ quan hành pháp và Hiến pháp cũng chỉ quy định quyền của Chủ tịch nước được yêu cầu Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại Pháp lệnh, chứ chưa quy định quyền được yêu cầu Quốc hội xem xét lại luật, trong khi Thủ tướng không được giao bất kỳ quyền nào tương tự.
GS.TS. Vũ Công Giao trình bày tham luận
Để tăng cường kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, tư pháp ở Việt Nam hiện nay, tác giả đưa ra một số gợi ý, một trong số đó là đổi mới thể chế tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”. Theo đó, Tổng thống (Chủ tịch nước) vừa là Nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu nhánh quyền hành pháp. Chính phủ được thành lập bởi Nghị viện, chịu trách nhiệm trước Nghị viện; hai cơ quan này có thể bị giải tán bởi Nguyên thủ quốc gia. Tổng thống và Chính phủ đều có quyền sáng kiến pháp luật; Tổng thống có quyền công bố luật và quyền phủ quyết luật, ban hành những văn bản pháp quy về mặt hành pháp có tính chất luật. Mục đích của chính thể Cộng hoà lưỡng tính là thiết lập một quyền hành pháp mạnh (một tổng thống đứng đầu hành pháp có thực quyền để quyết định nhanh chóng) đồng thời hạn chế sự chuyên quyền (quyền hành pháp được chia cho tổng thống và thủ tướng).
Bình luận về báo cáo của GS.TS. Vũ Công Giao, TS. Nguyễn Tiến Đức (Viện Nhà nước và Pháp luật) chia sẻ với ý kiến đề xuất hợp nhất Chủ tịch nước vào nhánh hành pháp trong mô hình Cộng hòa lưỡng tính của GS.TS. Vũ Công Giao. Chính phủ là cơ quan thực hiện chính sách và thi hành pháp luật. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh của Việt Nam thì mô hình này không thể áp dụng được.
Một ý kiến khác được đưa ra là của ThS. Ngô Vĩnh Bạch Dương (Viện Nhà nước và Pháp luật) khi đề xuất cần có cơ chế trao đổi thông tin giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch nước với Quốc hội. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch nước có thể kiến nghị lên Quốc hội về việc xem xét lại một văn bản quy phạm pháp luật trước khi được thông qua.
Toàn cảnh tọa đàm
Tọa đàm còn lắng nghe các tham luận khác với các chủ đề:
- Kết hợp cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp với các cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng và Nhân dân (ThS. Mai Thị Minh Ngọc, Viện Nhà nước và Pháp luật);
- Những vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra và điều kiện bảo đảm cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp ở nước ta (ThS. Nguyễn Thu Dung, Viện Nhà nước và Pháp luật);
- Quá trình phát triển quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp (ThS. Cao Việt Thăng, Viện Nhà nước và Pháp luật).
Một trong những hình thức giám sát quan trọng của nhân dân là giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Quyền năng giám sát của Mặt trận còn được thể hiện trong đường lối của Đảng và được thể chế hóa thành nguyên tắc pháp lý. Vì thế, cần nâng cao năng lực giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với các cơ quan lập pháp và tư pháp. Mặt trận Tổ quốc là một chủ thể nhân dân đặc biệt quan trọng trong vai trò giám sát cơ quan quan lập pháp và tư pháp. Mặt trận Tổ quốc có làm tốt vai tṛò của ḿình hay không c̣òn tùy thuộc vào nhiều vấn đề chủ quan và khách quan như: Tính độc lập, năng lực, điều kiện để hoạt động cũng như Đảng lãnh đạo Mặt trận Tổ quốc như thế nào...
Trong tham luận của mình, sau khi tóm tắt quá trình phát triển tư duy, nhận thức, quan điểm của Đảng về kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp, tư pháp ở nước ta giai đoạn từ năm 1986 đến nay, ThS. Cao Việt Thăng đã nêu ra một số kết quả đạt được cũng như chỉ ra một số vấn đề hạn chế, tồn tại.
Ngoài các tham luận đã được trình bày và những ý kiến đã nêu ở trên, tọa đàm còn đón nhận những góp ý, trao đổi, thảo luận về các vấn đề khác liên quan đến chủ đề của tọa đàm.