PGS.TS. Nguyễn Đức Minh và TS. Phạm Thị Thúy Nga đồng chủ trì tọa đàm
Tham dự tọa đàm có các đại biểu đến từ các bộ, ban, ngành: Bộ Tài chính (đ/c Hà Thị Bạch, Vụ Pháp chế), Viện Nghiên cứu lập pháp (TS. Trần Văn Biên, Tổng biên tập Tạp chí Nghiên cứu lập pháp), Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện Chiến lược và Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp); các chuyên gia, nhà khoa học: GS.TS. Võ Khánh Vinh, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, TS. Đỗ Xuân Lân và các thành viên của đề tài.
Tham luận mở đầu tọa đàm do TS. Phan Thanh Hà (Viện Nhà nước và Pháp luật) trình bày có chủ đề “Nhiệm vụ, giải pháp hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp”. Trong tham luận này, dựa trên đối tượng, mục đích và phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả quan niệm thể chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp theo nghĩa hẹp, tức là chỉ bao gồm các quy định, luật lệ tồn tại khách quan trong xã hội, có tính ràng buộc hành vi của chủ thể, theo đó chủ thể là một trong những yếu tố cấu thành nên cơ chế. Theo đó, tác giả tập trung phân tích về thể chế pháp lý và đưa ra khái niệm: “Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp là tổng thể nhũng quy định trong Hiến pháp và pháp luật do Nhà nước ban hành, bao gồm nhũng quy định về nguyên tắc, chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức, quy trình, thủ tục, các biện pháp, hậu quả pháp lý... được áp dụng trong quá trình tổ chức, vận hành, giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát và thực hiện các hình thức khác nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp nói riêng, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được thực hiện đúng mục đích, có hiệu lực và hiệu quả”.
Tác giả nhìn nhận, việc hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp phải bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ và tăng cường kiểm soát quyền lực bên trong mỗi cơ quan và giữa các cơ quan nhà nước, giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương và giữa các cơ quan trong cùng một cấp chính quyền. Mọi quyền lực phải được kiểm soát chặt chẽ bằng cơ chế, phải được ràng buộc bằng trách nhiệm, quyền lực đến đâu trách nhiệm đến đó, quyền lực càng cao trách nhiệm càng lớn; lạm dụng, lợi dụng quyền lực phải bị truy cứu trách nhiệm và xử lý. Kiểm soát quyền lực gắn với siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động của Nhà nước và cán bộ, công chức, viên chức.
TS. Phan Thanh Hà trình bày tham luận
Từ đó, TS. Phan Thanh Hà đã đưa ra một số giải pháp chính, trong đó có việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Hiện nay, pháp luật đang còn “khoảng trống” cho việc kiểm soát từ phía các cơ quan nhà nước đối với Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp. Là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội đang phải tự phán quyết tính hợp hiến trong các hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các văn bản mà Quốc hội ban hành (Quốc hội xem xét, quyết định đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội trái với Hiến pháp). Điều này rất khó khăn, bởi trong trường hợp Quốc hội không bãi bỏ luật, nghị quyết của Quốc hội trái với Hiến pháp thì không có biện pháp pháp lý nào xử lý được. Giải pháp cụ thể để khắc phục phần nào điểm mắc về thể chế nêu trên có thể là:
- Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm xây dựng quy trình, thủ tục xây dựng, phân tích chính sách chặt chẽ, khoa học, hiệu quả hơn nữa. Có thể tham khảo xây dựng các cơ quan chuyên trách phục vụ cho hoạt động phân tích chính sách từ phía Chính phủ, nâng cao chất lượng của hoạt động phân tích chính sách.
- Bỏ thẩm quyền của Quốc hội về quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Việc bỏ thẩm quyền này sẽ thúc đẩy việc xác lập đầy đủ, toàn diện hơn quyền trình dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo đúng quy định của Hiến pháp. Đồng thời, tạo cơ sở để Chính phủ thực hiện quyền kiểm soát trên thực tế đối với Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp.
- Quy định rõ cơ chế phối hợp thực hiện quyền lập pháp giữa các cơ quan của Quốc hội và các cơ quan của Chính phủ, các Bộ, ngành để phân định rõ nhiệm vụ của từng công đoạn, gắn với trách nhiệm của tập thể, cá nhân người đứng đầu trong quy trình xây dựng pháp luật.
- Bỏ quy trình hai giai đoạn theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cần xác định đầy đủ, rõ ràng, nhất quán vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong toàn bộ quy trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh theo hướng phân công hợp lý, bảo đảm kiểm soát quyền lực, chịu trách nhiệm đến cùng của Chính phủ trong việc soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện cho đến khi Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo, trình…
Tiếp theo, tọa đàm lắng nghe TS. Đỗ Xuân Lân (Văn phòng Đảng ủy Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam) trình bày tham luận “Nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp”. Bài viết đã tiếp cận theo hai phương diện chính trị và pháp lý và chỉ ra những bất cập trong thực hiện vai trò của Thủ tướng Chính phủ theo quy định của pháp luật và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện. Bình luận về báo cáo, PGS.TS. Nguyễn Đức Minh cho rằng, từ góc nhìn chính trị, công tác trong kiểm soát quyền lực thì vai trò lãnh đạo của Đảng rất quan trọng, thể hiện rõ trên thực tiễn khi có sự kiểm soát của Đảng trong những vụ việc liên quan đến lãnh đạo cấp cao. Vậy, cơ chế kiểm soát quyền lực giữa cơ quan hành pháp với hai cơ quan lập pháp và tư pháp mà cụ thể hơn là giữa Thủ tướng Chính phủ với Chủ tịch Quốc hội, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao sẽ thế nào, có cần cơ chế phối hợp kiểm soát của Đảng không?
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung (bên trái) và TS. Đỗ Xuân Lân
Thảo luận tại tọa đàm, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung cho rằng, có hai cơ chế kiểm soát quyền lực: Kiểm soát bên trong và kiểm soát bên ngoài. Theo đó, kiểm soát bên ngoài là việc nhân dân và Đảng kiểm soát các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Còn kiểm soát bên trong là các cơ quan thực hiện ba quyền này kiểm soát lẫn nhau. Và việc kiểm soát này cần phải dựa trên pháp quyền mà cụ thể là Hiến pháp và luật.
Việc kiểm soát quyền hành pháp đối với quyền lập pháp thể hiện ở những dự thảo chính sách của hành pháp cho lập pháp thông qua. Chính việc Chính phủ xây dựng dự thảo các chính sách, chủ trương của quốc gia đề xướng cho cơ quan lập pháp đã tạo nên sự kiểm soát của quyền hiến pháp đối với quyền lập pháp. Chính phủ, cơ quan hành pháp, cần làm tốt trách nhiệm soạn thảo các chủ trương, chính sách đề nghị Quốc hội quyết định thành luật là hoạt động kiểm soát quan trọng nhất của hành pháp đối với lập pháp. Tuy nhiên, Chính phủ chưa làm tốt chức năng này mà chỉ thụ động thể chế hoá các quyết định của Đảng. Lý do căn bản của vấn đề nằm ở chỗ bộ máy làm việc của Đảng tách khỏi bộ máy làm việc của Chính phủ. Ông gợi mở, nên mở rộng quyền phủ quyết tương đối của Chính phủ với các luật và nghị quyết của Quốc hội.
Lấy phiếu tín nhiệm là hình thức kiểm soát đối với lập pháp. Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành có tiếp thu chế định này nhưng chưa thực chất với các chế định bỏ phiếu ở các mức tín nhiệm cao, tín nhiệm và tín nhiệm thấp cho tất cả các chức danh do Quốc hội bầu và phê chuẩn bao gồm Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội cho đến các Bộ trưởng, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Vì thế, cần bãi bỏ quy định về hình thức bỏ phiếu này vì không phù hợp.
Toàn cảnh buổi tọa đàm
Một tham luận khác tại tọa đàm là của TS. Vũ Kiều Oanh (Viện Thông tin KHXH, Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam) được PGS.TS. Nguyễn Đức Minh tóm tắt lại do tác giả đi công tác. Bài viết giới thiệu và phân tích về vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành pháp trong kiểm soát quyền lực của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp ở Trung Quốc và gợi mở kinh nghiệm cho Việt Nam. Bài viết cho biết, việc tổ chức quyền lực nhà nước ở Trung Quốc là tập trung thống nhất trên cơ sở chủ quyền nhân dân, đoạn tuyệt với nguyên tắc “phân quyền”. Tổ chức quyền lực như vậy sẽ chi phối cách thức kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó có vấn đề tương tác kiểm soát quyền lực giữa quyền hành pháp với quyền tư pháp và quyền lập pháp. Theo Hiến pháp Trung Quốc năm 1982 (sửa đổi), kiểm soát quyền lực nhà nước chỉ đề cập đến các cơ quan nhà nước chủ yếu của bộ máy nhà nước gắn với các nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp mà không nêu đến các hình thức kiểm soát của Đảng, của Hội nghị Hiệp thương chính trị nhân dân Trung Quốc, giám sát xã hội, giám sát tin tức và dư luận xã hội… và cũng không đi sâu vào các hình thức kiểm soát cụ thể.
Từ những phân tích cụ thể trong bài viết, tác giả nhận định, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Việt Nam và Trung Quốc đôi chỗ có điểm tương đồng và là hình bóng của nhau. Hiến pháp của cả hai nước đều xác nhận nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thường thấy ở các nước xã hội chủ nghĩa là tập trung dân chủ. Giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đều có quan hệ về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực. Những điểm khác giữa hai nước có thể là ở Trung Quốc, việc thành lập cơ quan tư pháp (Tòa án nhân dân) và cả cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân) ở địa phương lại do cơ quan hội đồng địa phương lập ra, trong khi ở nước ta, Hội đồng nhân dân không có thẩm quyền đó. Bởi vậy, về căn bản, việc rút kinh nghiệm và đưa ra những gợi mở từ những quy định và thực tiễn về vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, quyền tư pháp ở Trung Quốc đối với Việt Nam là không nhiều và hạn chế.
GS.TS. Võ Khánh Vinh phát biểu bình luận
Bình luận tại Tọa đàm, GS.TS. Võ Khánh Vinh chia sẻ với TS. Phan Thanh Hà và TS. Đỗ Xuân Lân khi nhìn nhận những quan điểm của hai tác giả trong các bài viết đã thấm nhuần Nghị quyết số 27-NQ/TW. Ông cũng đưa ra các ý kiến mang tính gợi mở để nghiên cứu về mặt thể chế, thiết chế, phương thức, điều kiện hoàn thiện thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan hành pháp trong kiểm soát các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp dựa trên quy định của pháp luật mà cụ thể và trước tiên là căn cứ vào Hiến pháp để tìm hiểu chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thực hiện ba quyền này đã hợp lý chưa. Và tiếp theo, cần tiếp tục tìm hiểu, phân tích những đạo luật cụ thể (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân…) đã thể chế hóa ở mức độ nào, hợp lý hay chưa.
GS.TS. Võ Khánh Vinh cũng đề cập đến vai trò của Chính phủ khi vừa xây dựng chính sách vừa thông qua chính sách trong những tình huống khẩn cấp mà cụ thể đã diễn ra khi đợt dịch Covid-19 bùng phát. Việc thực hiện cả hai vai trò này là rất cần thiết trên thực tế. Vì thế, đề tài cũng cần nghiên cứu cơ sở pháp lý để Chính phủ thực hiện hai vai trò trên.
Theo TS. Phạm Thị Thúy Nga, hiệu quả kiểm soát từ phía Chính phủ đến các cơ quan lập pháp và hành pháp còn một số hạn chế. Vấn đề đầu tiên là cần xem xét lại quy trình lập pháp 2 giai đoạn để làm sao thúc đẩy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của Chính phủ trong hoạt động này. Vấn đề thứ hai được TS. Thúy Nga nhấn mạnh đến là thẩm quyền của Chính phủ trong việc xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm bị giảm đi đáng kể do Quốc hội là cơ quan thông qua. Bởi lẽ, Chính phủ là cơ quan nắm rõ nhất việc cần thiết phải ban hành đạo luật nào trước, đạo luật nào sau để phục vụ cho hoạt động quản lý, điều hành. Việc nghiên cứu, cung cấp căn cứ khoa học để luận giải Chính phủ cần tham gia nhiều hơn vào hoạt động lập pháp khi không chỉ chịu trách nhiệm xây dựng dự thảo luật mà còn chịu trách nhiệm khi ban hành luật là cần thiết và sẽ có những thuận lợi và khó khăn gì.
TS. Phạm Thị Thúy Nga
Bên cạnh đó, TS. Phạm Thị Thúy Nga cũng nhắc đến việc cần nghiên cứu nhằm nâng cao vai trò của Thủ tướng trong việc đề xuất các dự án luật đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội.
Tọa đàm đã nhận được các ý kiến trao đổi, thảo luận về các vấn đề khác cần nghiên cứu, chỉ ra các hạn chế, bất cập và đề xuất các giải pháp hoàn thiện.
Phát biểu kết thúc tọa đàm, PGS.TS. Nguyễn Đức Minh cám ơn các đại biểu, nhà khoa học đã nhiệt tình trình bày tham luận cũng như phát biểu đóng góp nhiều ý kiến cho đề tài. Chủ nhiệm đề tài cho biết, trong thời gian tới, đề tài sẽ tổ chức 1 tọa đàm và 1 hội thảo nữa. Ông mong muốn và hy vọng các nhà quản lý, các chuyên gia tiếp tục tham gia và đưa ra những ý kiến đóng góp hữu ích cho nhóm nghiên cứu đề tài.