PGS.TS. Nguyễn Đức Minh và TS. Phạm Thị Thúy Nga (ngồi giữa) đồng chủ trì tọa đàm
Tọa đàm có sự tham gia của đông đảo các đại biểu, chuyên gia, nhà khoa học đến từ các cơ quan, tổ chức, cơ sở giáo dục, đào tạo và các thành viên của đề tài. PGS.TS. Nguyễn Đức Minh và TS. Phạm Thị Thúy Nga (Phó Viện trưởng phụ trách Viện Nhà nước và Pháp luật) đồng chủ trì tọa đàm.
Phát biểu mở đầu, Chủ nhiệm đề tài PGS.TS. Nguyễn Đức Minh cho biết, chủ đề đề tài là một vấn đề khó, chưa được nghiên cứu nhiều và cụ thể. Vì thế, mục tiêu của tọa đàm này là làm rõ một số vấn đề lý luận về hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp.
Tham luận đầu tiên là của GS.TS. Võ Khánh Vinh (Nguyên Phó Chủ tịch Viện Hàn lâm) bàn về quan điểm tiếp cận về mặt lý luận của việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp. Ông cho rằng, vấn đề lớn đầu tiên cần được giải mã là phải hiểu sâu, hiểu rõ về quyền lực nhà nước. Theo đó, GS.TS. Võ Khánh Vinh đưa ra 07 vấn đề cần phải được luận giải, chứng minh rõ:
- Định vị việc kiểm soát quyền lực nhà nước của quyền hành pháp đối với quyền lập pháp và quyền tư pháp;
- Hiểu rõ về quyền lực nhà nước và tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước;
- Ở đâu có quyền lực nhà nước thì ở đó tất yếu phải có kiểm soát quyền lực nhà nước;
- Kiểm soát quyền lực nhà nước đòi hỏi phải có cơ chế;
- Phân công, thực hiện quyền lực nhà nước là cơ sở để kiểm soát quyền lực nhà nước;
- Kiểm soát quyền lực nhà nước là một loại quyền lực, chỉ có quyền lực mới kiểm soát được quyền lực.
- Nội hàm của cặp 3 quyền lực: Quyền hành pháp, quyền lập pháp, quyền tư pháp.
Ngoài việc đưa ra các vấn đề cần nghiên cứu nêu trên để xác định rõ quyền lực nhà nước, ông cũng đưa ra quan điểm về việc cần thiết phải chia ra hai nhánh để tìm hiểu: Kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp; và kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp.
GS.TS. Võ Khánh Vinh (ngồi giữa) và GS.TS. Trần Ngọc Đường (bìa trái) tại tọa đàm
Tham luận tiếp theo do GS.TS. Trần Ngọc Đường (nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội) trình bày có chủ đề “Khái quát thực trạng nhận thức về nội dung, đối tượng, phương pháp, hình thức, phương thức kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp”. Ông đưa ra 4 đánh giá:
Thứ nhất, chưa nhận thức đầy đủ và sâu sắc về vai trò của quyền hành pháp trong kiểm soát việc tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý hành chính nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp và quyền tư pháp nên còn nhiều quy định của pháp luật không phù hợp, không tạo điều kiện cho hành pháp kiểm soát lập pháp, tư pháp.
Thứ hai, nhận thức về kiểm soát của quyền hành pháp và quyền tư pháp đối với quyền lập pháp chưa đầy đủ và sâu sắc trong hoạt động xây dựng pháp luật.
Thứ ba, do chịu ảnh hưởng của mô hình Viện kiểm sát trong nhà nước xã hội chủ nghĩa hiện thực trước đây cùng với quyết tâm chính trị không cao nên mặc dù Nghị quyết số 49-NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp đã đưa ra yêu cầu phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố, nhưng đến nay vẫn chưa thực hiện được. Vì thế, cơ chế kiểm soát quyền lực giữa hành pháp và tư pháp hiện nay chưa rõ ràng. Nếu theo nguyên lý của Nhà nước pháp quyền thì hành pháp phải là cơ quan nắm quyền công tố. Từ đây mới có thể thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực của hành pháp đối với tư pháp. Từ thực tiễn đó, có thể nói, việc thực hiện quyền tư pháp ở nước ta còn nằm ngoài sự kiểm soát của quyền hành pháp.
Thứ tư, do nhận thức không đầy đủ và sâu sắc về vai trò của kiểm soát lẫn nhau giữa các quyền nên một mặt pháp luật chưa hoàn thiện, thiếu cụ thể như nói trên, nhưng mặt khác đã có nhiều quy định của pháp luật nhưng trên thực tế không tổ chức thực hiện nên quyền hành pháp dường như không kiểm soát hoạt động của quyền lập pháp và quyền tư pháp.
Toàn cảnh tọa đàm
Sau đó, tọa đàm lắng nghe báo cáo của PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ (nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ) về “Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp”. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp và tư pháp cần phải đặt trong tổng thể hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong thực thi quyền lực nhà nước của ba cơ quan này. Trong bối cảnh và quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay cũng như trên nền tảng của Hiến pháp năm 2013, quan điểm hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung cần có những giải pháp trong trung hạn nhưng cũng cần có những giải pháp dài hạn. Theo đó, cho giai đoạn từ nay đến năm 2030, ông đề xuất một số giải pháp hoàn thiện như sau:
- Cần luật hóa đầy đủ các quy định của Hiến pháp, nhằm khẳng định thẩm quyền của Chính phủ một cách mạnh mẽ và thực chất trong quản lý thống nhất đội ngũ cán bộ, công chức; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong bộ máy nhà nước.
- Trong hoạt động lập pháp, cần trả lại cho Chính phủ quyền bảo vệ dự án luật trước Quốc hội với tư cách là cơ quan trình luật.
- Giao lại cho Chính phủ quyền quản lý về tổ chức đối với tòa án.
- Thành lập Hội đồng Hiến pháp.
- Đổi mới thiết chế Chủ tịch nước.
Lý giải về giải pháp cần thành lập Hội đồng Hiến pháp, theo PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ, Điều 119 Khoản 1 Hiến pháp 2013 quy định: “Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý”. Đồng thời, Điều 119 Khoản 2 cũng quy định “cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Đây cũng là lần đầu tiên Hiến pháp ghi nhận các điều khoản quy định nói trên. Các quy định này mở đường cho việc thành lập một thiết chế bảo vệ Hiến pháp, từ đó sẽ góp phần kiểm soát quyền lực của các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm nguyên tắc thượng tôn Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền. Việc thành lập một thiết chế bảo vệ Hiến pháp cũng đã được bàn luận nhiều khi xây dựng Hiến pháp năm 2013 cũng như tiếp tục được thảo luận trong những năm qua. Hiện đang có hai quan điểm chính là thành lập Hội đồng Hiến pháp hoặc Tòa án Hiến pháp. PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ nhìn nhận, đây là một thiết chế rất mới ở Việt Nam, chúng ta cũng chưa có nhiều kinh nghiệm vì vậy nên làm từng bước. Trước mắt, nên thành lập Hội đồng Hiến pháp, sau năm 2030 sẽ tổng kết, đánh giá và có thể chuyển đổi sang mô hình Tòa án Hiến pháp.
PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ (đứng giữa), TS. Hoàng Thị Ngân (bìa phải) và PGS.TS. Phạm Minh Tuyên (bìa trái)
Tiếp theo, trong tham luận của mình, TS. Hoàng Thị Ngân (nguyên Vụ trưởng Vụ Tổ chức hành chính nhà nước và Công vụ, Văn phòng Chính phủ) đã nêu bật những vấn đề đặt ra trong hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp, đó là: (i) Chưa hình thành cơ chế kiểm soát của quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp và quyền tư pháp; (ii) Chưa xác định nội dung mỗi “quyền” làm cơ sở cho kiểm soát quyền lực; (iii) Chưa xác định được nội dung và cách thức kiểm soát của quyền hành pháp đối với quyền lập pháp; (iv) Chưa xác định được nội dung và cách thức kiểm soát của quyền hành pháp đối với quyền tư pháp.
Một trong những nội dung kiểm soát đối với tư pháp từ phía hành pháp mà bài viết đưa ra là hoạt động thực hiện quyền tư pháp của Tòa án (hoạt động xét xử) thì sự kiểm soát trực tiếp lại bởi Viện kiểm sát nhân dân, một hệ thống cơ quan không thuộc quyền hành pháp. Với tư duy đó, có đề xuất rằng, để đảm bảo yêu cầu của Hiến pháp và tăng cường hoạt động kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì cần thiết phải cho phép Chính phủ có quyền kiểm soát trực tiếp đối với hoạt động tố tụng của cơ quan Tòa án. Trong đó, cần phải quy định hệ thống cơ quan kiểm sát hoạt động tư pháp là một bộ phận của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Từ đó mới tạo ra cơ chế kiểm soát trực tiếp của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp theo yêu cầu của Hiến pháp.
Bình luận về một số quan điểm trong các báo cáo, PGS.TS. Nguyễn Đức Minh nhìn nhận, cần phải làm rõ từ khóa “cơ chế” trong tiêu đề của đề tài thông qua những yếu tố: thể chế, thiết chế, phương thức, công cụ…; cũng như giải đáp câu hỏi thế nào được hiểu là cơ quan thực hiện quyền hành pháp bởi lẽ cơ quan này không chỉ có Chính phủ mà còn có các cơ quan khác giúp cho Chính phủ thực hiện quyền này như cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án… Một cơ quan nữa cũng cần phải được làm rõ là Viện kiểm sát thuộc cơ quan thực hiện quyền nào.
PGS.TS. Nguyễn Đức Minh phát biểu bình luận
Tọa đàm tiếp tục diễn ra với tham luận bàn về hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với Tòa án nhân dân của PGS.TS. Phạm Minh Tuyên (Giám đốc Học viện Tòa án). Ông cho rằng, cần phải làm rõ được cơ quan tư pháp là cơ quan nào và quyền tư pháp là quyền gì để từ đó có căn cứ xác định cơ quan thực hiện quyền hành pháp kiểm soát quyền tư pháp như thế nào. Theo ông, Tòa án là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp, các cơ quan khác chỉ tham gia hỗ trợ hoạt động tư pháp. Trên thực tế, từ trước đến nay giữa Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao không có văn bản thỏa thuận về quy chế phối hợp mà chỉ dựa trên góc độ các thông tư liên tịch. Vì thế, về mặt thực chất thì Chính phủ không kiểm soát Tòa án, cho nên để có thể kiểm soát được thì việc đưa cơ quan công tố vào khối hành pháp là cần thiết. Khi đó, nếu bản án của Tòa án sai quy định của pháp luật thì Viện kiểm sát có quyền kiến nghị, kháng nghị.
Sau giờ nghỉ giải lao, tọa đàm tiếp tục diễn ra với tham luận “Bàn về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong kiểm soát hoạt động của cơ quan thực hiện quyền lập pháp” của TS. Lê Thương Huyền (Viện Nhà nước và Pháp luật). Bài viết đặt ra một số vấn đề về kiểm soát của Chính phủ đối với hoạt động của cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Chẳng hạn, trong quá trình trình dự án luật lên Quốc hội mà Chính phủ nhận thấy nội dung không bảo đảm quyền lợi của nhân dân thì có thể rút lại dự án đó.
Tham luận cuối tọa đàm là của TS. Đinh Thế Hưng (Trường Đại học Mở Hà Nội), “Bàn về chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ trong kiểm soát hoạt động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp”. Về thực trạng kiểm soát của Chính phủ đối với hoạt động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp ở Việt Nam hiện nay, tác giả đồng quan điểm với PGS.TS. Phạm Minh Tuyên khi cho rằng, Tòa án là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp, ngoài Tòa án không có cơ quan nào thực hiện quyền tư pháp. Do đó, không tồn tại khái niệm các cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Sự kiểm soát của Chính phủ đối với Tòa án thể hiện rõ nhất thông qua việc tư vấn cho Quốc hội quyết định ngân sách, tổ chức, biên chế của các Tòa án. Cán bộ, công chức tòa án được điều chỉnh bởi chế độ quản lý công chức của Chính phủ, tuy nhiên các hình thức kiểm soát này chưa đem lại hiệu quả thực tế trong kiểm soát hoạt động của tòa án.
TS. Đinh Thế Hưng (bìa phải) và TS. Nguyễn Văn Cương (Viện Chiến lược và Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp)
Việc kiểm soát hoạt động của các cơ quan tư pháp, đặc biệt là với Tòa án, thì Chính phủ cần bám sát vào nội dung của quyền hành pháp, chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ trong thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp và việc thực hiện quyền tư pháp của Tòa án với tư cách là đối tượng kiểm soát của Chính phủ. Để thực hiện quyền này thì cơ chế hiệu quả và đúng Hiến pháp và pháp luật nhất hiện nay của Chính phủ chính là thực hiện quyền kiến nghị đối với Tòa án nhân dân tối cao, cụ thể là:
Thứ nhất, kiến nghị xem xét lại các bản án theo trình tự giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các bản án, quyết định của Tòa án trong trường hợp giải quyết các vụ án hành chính mà đối tượng của nó liên quan đến động thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ và thuộc chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ theo Hiến pháp và Luật Tổ chức chính phủ.
Thứ hai, kiến nghị về các bản án bị cho là không đảm bảo khách quan, công lý, công bằng, xâm phạm đến quyền con người của Tòa án.
Thứ ba, kiến nghị xem xét lại việc giải thích pháp luật liên quan đến các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
Thảo luận tại tọa đàm, PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ cho rằng, về mặt nhận thức, các quyền hành pháp, quyền lập pháp, quyền tư pháp có thể được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Để tiếp cận theo nghĩa hẹp thì việc nghiên cứu cần dựa trên Hiến pháp năm 2013, theo đó cơ quan thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ, cơ quan thực hiện quyền lập pháp là Quốc hội và cơ quan thực hiện quyền tư pháp là Tòa án. Không được nhầm lẫn giữa quyền hành pháp với quyền của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đồng thời không được đánh dồng giữa quyền lập pháp với quyền của cơ quan thực hiện quyền lập pháp và cũng tương tự như vậy với quyền tư pháp.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, thẩm quyền, chức năng của Quốc hội bao gồm: Lập hiến, lập pháp; giám sát tối cao; quyết định những vấn đề lớn của đất nước. Về bản chất, quyền lập pháp là quyền làm hiến pháp và làm luật của Quốc hội. Vì thế, thẩm quyền, chức năng giám sát tối cao và quyết định những vấn đề lớn của đất nước không phải là quyền lập pháp. Tương tự như vậy, quyền hành pháp là quyền tổ chức, thi hành pháp luật do Quốc hội ban hành của Chính phủ nhưng không đồng nhất với các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Chính phủ. Chia sẻ với ý kiến của PGS.TS. Đinh Dũng Sỹ, Chủ nhiệm đề tài PGS.TS. Nguyễn Đức Minh đưa ra quan điểm mục đích kiểm soát quyền lực là để không bị lạm quyền. Giả sử nếu Tòa án thực hiện không đúng nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp hoặc Quốc hội phê duyệt một dự án đầu tư công nhưng quy trình, thủ tục không đúng thì Chính phủ đưa ra ý kiến. Đây có được hiểu là một hình thức kiểm soát không?
PGS.TS. Nguyễn Thị Việt Hương (thứ hai từ phải sang) phát biểu
Phát biểu tại tọa đàm, PGS.TS. Nguyễn Thị Việt Hương (thành viên Hội đồng khoa học Viện Nhà nước và Pháp luật) cho rằng, đứng trên lý thuyết chủ quyền nhân dân thì kiểm soát quyền lực phải xuất pháp từ nhà nước dân chủ, nói đến Nhà nước pháp quyền thì nhất thiết phải gắn với kiểm soát quyền lực. Cơ sở của việc xác định cơ chế kiểm soát quyền lực liên quan đến trách nhiệm giải trình của chủ thể bị kiểm soát thể hiện trên 3 phương diện: Trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị, trách nhiệm xã hội. Bản chất của kiểm soát quyền lực là việc hiện thực hóa các trách nhiệm này.
Tọa đàm cũng thu nhận những ý kiến, trao đổi, thảo luận của PGS.TS. Vũ Thư (thành viên Hội đồng khoa học Viện Nhà nước và Pháp luật), TS. Nguyễn Văn Cương (Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp) và các nhà khoa học khác về các vấn đề khác nhau trong đề tài.
Phát biểu kết thúc tọa đàm, PGS.TS. Nguyễn Đức Minh cảm ơn các đại biểu, chuyên gia, nhà khoa học đã đến dự, trình bày tham luận và trao đổi, thảo luận tại tọa đàm. Các ý kiến thật sự rất hữu ích, là chất liệu giúp cho các thành viên đề tài tiếp tục triển khai thực hiện công việc.