Hiến pháp năm 2013, Điều 117 quy định:
1. Hội đồng bầu cử Quốc gia là cơ quan do QH thành lập, có nhiệm vụ tổ chức bầu cử ĐBQH; chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu HĐND các cấp;
2. Hội đồng bầu cử quốc gia gồm Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên;
3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng bầu cử Quốc gia và số lượng thành viên Hội đồng bầu cử Quốc gia do Luật định.
Đây là một thiết chế mới, lần đầu tiên ra đời trong Hiến pháp nước ta. Vì là thiết chế mới nên nhận thức có thể chưa thật sự thống nhất. Nhân dịp xây dựng các Luật về tổ chức bộ máy và Luật về bầu cử ĐBQH, đại biểu HĐND, xin có một số ý kiến bàn về Hội đồng bầu cử Quốc gia quy định trong Hiến pháp năm 2013.
Mục đích và ý nghĩa của việc ra đời thiết chế Hội đồng bầu cử Quốc gia
Thiết chế Hội đồng bầu cử Quốc gia được thành lập xuất phát từ các cơ sở lý luận và thực tiễn sau. Một là, trong những tư tưởng chỉ đạo việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của Đảng ta là phải tiếp tục phát huy dân chủ, thực hiện nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, tạo điều kiện và cơ chế để nhân dân thực hiện đầy đủ quyền làm chủ của mình. Bầu cử là một quyền dân chủ chính trị trực tiếp cơ bản nhất của công dân trong Nhà nước dân chủ và pháp quyền. Nhận thức sâu sắc về vai trò của bầu cử, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã sớm hình thành quan niệm về một chế độ bầu cử thật sự dân chủ trong cuộc tổng tuyển cử đầu tiên của nước nhà. Người viết: Trong các cuộc bầu cử, công dân Việt Nam từ 18 tuổi trở lên, không phân biệt gái trai, tôn giáo, mức tài sản, trình độ văn hóa, không phân biệt giống nòi đều có quyền tham gia. Đó là một cách hợp lý để nhân dân lao động được thực hiện quyền thống trị của mình(1). Vì lẽ đó, cho nên Tổng tuyển cử là tự do, bình đẳng; tức là dân chủ, đoàn kết (2).
Để cho các cuộc bầu cử diễn ra dân chủ tự do, bình đẳng, đoàn kết không chỉ do ý thức tư tưởng về dân chủ và pháp luật về bầu cử quy định mà còn phụ thuộc vào cách thức tổ chức thực tiễn các cuộc bầu cử. Ngày nay, các thế lực thù địch thường lợi dụng các cuộc bầu cử để thực hiện các cuộc cách mạng đường phố, cách mạng hoa tuy líp… nhằm can thiệp vào công việc bầu cử của các nước như chúng ta đã thấy diễn ra trong những năm qua. Điều đó càng đòi hỏi phải tổ chức một cách dân chủ, minh bạch và chặt chẽ các cuộc bầu cử.
Kinh nghiệm của các nước hiện nay chỉ ra rằng cần phải thiết lập một cơ quan bầu cử quốc gia để tổ chức và điều hành các cuộc bầu cử. Lúc đầu ở các nước dân chủ, pháp quyền, mô hình cơ quan tổ chức và điều hành bầu cử do Chính phủ và hệ thống cơ quan hành pháp, hoặc thông qua một Bộ, hoặc kết hợp với chính quyền địa phương thực hiện. Mô hình Chính phủ (Govern-mental model) này, không có tính độc lập, nên hầu hết các nước theo mô hình này chuyển sang mô hình độc lập (independent model) là mô hình mà cơ quan bầu cử không chịu trách nhiệm trước Chính phủ, mà chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp, tư pháp hoặc nhà nước nói chung, có ngân sách độc lập. Các thành viên không phải là công chức Chính phủ mà thường là thành viên của các tổ chức dân sự. Ví dụ từ năm 1973 đến năm 1984, cơ quan bầu cử Quốc gia Australia (AEC) chịu trách nhiệm tiến hành các cuộc bầu cử liên bang và các cuộc trưng cầu dân ý được thành lập như là một chi nhánh của Bộ Nội vụ với tên gọi là Văn phòng bầu cử Australia. Từ ngày 21.2.1984, Ủy ban bầu cử Australia (AEC) đã được chính thức thành lập với tư cách là một cơ quan độc lập, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo Luật định và chịu trách nhiệm trước QH về hoạt động của mình. Ngoài mô hình độc lập này, một số nước còn tổ chức cơ quan bầu cử Quốc gia có tính hỗn hợp, thông thường bao gồm hai hệ thống: một hệ thống có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát quá trình bầu cử và một hệ thống trực tiếp tổ chức cuộc bầu cử như ở Pháp, Nhật, Tây Ban Nha... Dù theo mô hình nào thì ở các nước đều do một cơ quan có tính độc lập chuyên trách chăm lo công việc bầu cử.
Thực tiễn tổ chức các cuộc bầu cử ở nước ta trong những năm qua cho thấy các cuộc bầu cử diễn ra một cách bình thường và thành công tốt đẹp. Nhưng để tiếp tục nâng cao chất lượng, bảo đảm cho các cuộc bầu cử được tổ chức một cách độc lập và khách quan hơn, các thế lực thù địch không có chỗ để xuyên tạc, cần phải tiếp tục đổi mới tổ chức bầu cử. Theo mô hình tổ chức bầu cử ở nước ta hiện nay, các thành viên của Hội đồng bầu cử Trung ương, Ủy ban bầu cử các cấp đều hoạt động kiêm nhiệm, nhiều thành viên lại chính là các ứng viên của các cuộc bầu cử đó, nên không tránh khỏi dư luận mình tổ chức bầu cho mình. Hơn nữa, các tổ chức này không phải là một thiết chế do QH lập ra, chưa thật sự bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, chưa có điều kiện để tuyên truyền, phổ biến pháp luật về bầu cử một cách chuyên nghiệp để nâng cao ý thức công dân của cử tri trong các cuộc bầu cử. Theo kinh nghiệm của các nước thì một trong những nhiệm vụ quan trọng của cơ quan bầu cử quốc gia là tuyên truyền giáo dục công dân về ý thức bầu cử và pháp luật về bầu cử. Ngoài ra, sau khi bầu cử, việc xác định tư cách đại biểu trúng cử cũng chưa thật sự bảo đảm một cách khách quan. Với tổ chức bầu cử và Ủy ban xác định tư cách đại biểu theo quy định hiện nay thì đối với một số đại biểu tự mình xác định mình trúng cử và có đủ tư cách đại biểu mà không phải do một tổ chức bầu cử xác định. Những kẽ hở này trong tổ chức bầu cử cần được sửa đổi để bảo đảm tính khách quan và minh bạch. Hơn nữa trong quá trình hoạt động của các cơ quan dân cử, có thể có đại biểu bị bãi nhiệm, từ trần, cần phải tiến hành bầu cử bổ sung để bảo đảm đủ đại diện, hoặc có các khiếu kiện về tư cách đại biểu, theo kinh nghiệm của các nước đều do cơ quan bầu cử chuyên trách này đảm nhận.
Như vậy, có thể thấy rằng việc thiết lập cơ quan bầu cử quốc gia theo mô hình Hội đồng bầu cử có tính độc lập, do QH thành lập, chịu trách nhiệm trước QH để chuyên trách chăm lo công việc bầu cử ở nước ta là có cơ sở lý luận và thực tiễn, góp phần khắc phục được những tồn tại, hạn chế của mô hình tổ chức bầu cử hiện nay; nâng cao chất lượng của các cuộc bầu cử, bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, các cuộc bầu cử được tiến hành ngày càng minh bạch; phòng, chống được các thế lực thù địch lợi dụng tìm cách chống phá.
Mối quan hệ độc lập tương đối giữa Quốc hội và Hội đồng bầu cử Quốc gia
Hội đồng bầu cử Quốc gia với tư cách là một cơ quan có trách nhiệm tổ chức và điều hành các cuộc bầu cử là một thiết chế độc lập. Tính độc lập của thiết chế này ở chỗ do nó Hiến định. Tức là Nhân dân với tư cách là chủ thể của quyền lập hiến, thông qua Hiến pháp nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền cho Hội đồng bầu cử thay mặt mình tổ chức và điều hành các cuộc bầu cử. Như vậy, xét về phương diện tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thì QH cũng như Hội đồng bầu cử đều do Nhân dân giao quyền. Hai thiết chế này có tính độc lập tương đối về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn. Hội đồng bầu cử Quốc gia là thiết chế được Nhân dân giao cho tổ chức và điều hành các cuộc bầu cử Quốc hội. Hay nói cách khác, QH được thành lập là kết quả của cuộc bầu cử QH được tiến hành một cách dân chủ, tự do, công khai, minh bạch và đúng Luật về bầu cử. Hội đồng bầu cử Quốc gia có tính độc lập tương đối so với QH nhằm bảo đảm cho QH được bầu ra một cách dân chủ, công khai, minh bạch, nhân tố quyết định tính chính đáng của sự hình thành quyền lực nhà nước (QH). Tính độc lập tương đối so với QH của Hội đồng bầu cử Quốc gia thể hiện ở mấy điểm cơ bản.
Một là, Hội đồng bầu cử Quốc gia tổ chức và tiến hành các cuộc bầu cử QH. Đây là nhiệm vụ chính của Hội đồng bầu cử Quốc gia. Nhiệm vụ này bao gồm các công việc về tổ chức và tiến hành bỏ phiếu, kiểm phiếu, công bố kết quả bầu cử theo quy trình và thủ tục do Luật định. Để làm công việc này, ở các nước cơ quan bầu cử chuyên trách này phải thường xuyên cập nhật, quản lý, đăng ký danh sách cử tri và giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến bầu cử và ứng viên trong quá trình bầu cử. Trong trường hợp cử tri không thực hiện nghĩa vụ bầu cử có nước quy định cơ quan này có quyền phạt tiền (20 AuD như ở Australia). Hai là, sau khi bầu cử, Hội đồng bầu cử Quốc gia còn có nhiệm vụ xác định tư cách đại biểu và giải quyết các tranh chấp và khiếu kiện về tư cách đại biểu trong suốt nhiệm kỳ QH. Ba là, Hội đồng bầu cử gồm những người không phải là ứng viên trong các cuộc bầu cử QH, bầu cử HĐND. Bốn là, Hội đồng bầu cử Quốc gia là một cơ quan chuyên trách hoạt động thường xuyên, liên tục và theo suốt hoạt động của các cơ quan dân cử để bảo đảm xử lý kịp thời các tình huống phát sinh trong quá trình hoạt động của đại biểu.
Tuy Hội đồng bầu cử Quốc gia có tính độc lập tương đối so với QH, nhưng lại có mối quan hệ hữu cơ, mật thiết với QH. Mối quan hệ này thể hiện ở mấy điểm cơ bản.
Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức, Hội đồng bầu cử Quốc gia do QH thành lập. Trong đó, Chủ tịch Hội đồng bầu cử Quốc gia do QH bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm. QH quyết định số lượng thành viên Hội đồng, cơ cấu tổ chức Hội đồng ở Trung ương. Các tổ chức bầu cử ở địa phương được thành lập tùy theo yêu cầu của mỗi cuộc bầu cử và chịu sự chỉ đạo điều hành thống nhất của Hội đồng bầu cử Quốc gia.
Thứ hai, QH quy định các nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng bầu cử Quốc gia trong đạo luật về tổ chức bầu cử. Theo kinh nghiệm của các nước, ngoài Hiến pháp quy định chức năng của Hội đồng bầu cử Quốc gia là tổ chức và điều hành các cuộc bầu cử. Thông thường ở các nước khác nhau, thẩm quyền của Hội đồng bầu cử ít nhiều có sự khác nhau. Tuy nhiên nhìn chung Hội đồng bầu cử Quốc gia của các nước đều có một số nhiệm vụ, quyền hạn phổ biến. Đó là các nhiệm vụ và quyền hạn về tổ chức và tiến hành bầu cử như: công bố ngày bầu cử, tổ chức các đơn vị bầu cử, tổ chức các đơn vị bầu cử, tổ chức vận động bầu cử, theo dõi, quản lý và đăng ký danh sách cử tri; giải quyết khiếu nại tố cáo về danh sách cử tri, về ứng viên trong quá trình bầu cử, xác định tư cách đại biểu trúng cử, bầu cử bổ sung... Đó là tuyên truyền phổ biến, giáo dục pháp luật về bầu cử cho nhân dân cả trước, trong và giữa hai kỳ bầu cử. Đây là nhiệm vụ được thực hiện rất có hiệu quả ở Australia, được xem là niềm tự hào của cơ quan bầu cử quốc gia này. Australia rất coi trọng giáo dục bầu cử cho học sinh, vì họ quan niệm đây là tương lai của đất nước. Và do đó giáo dục bầu cử cho học sinh là nhiệm vụ lâu dài vừa được thực hiện trong nhà trường, vừa được thực hiện ở các văn phòng bầu cử quốc gia. Ở đây học sinh vừa học Luật bầu cử, vừa thực hành quyền bầu cử với hệ thống trang thiết bị máy móc hiện đại theo sự hướng dẫn của cán bộ văn phòng bầu cử. Vì thế, ở Australia công dân có ý thức rất sâu sắc trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ bầu cử.
Thứ ba, đối với trưng cầu dân ý, QH quyết định, Hội đồng bầu cử Quốc gia tổ chức và thực hiện quyết định đó. Ví dụ, QH quyết định trưng cầu dân ý về sửa đổi Hiến pháp, Hội đồng bầu cử Quốc gia có nhiệm vụ tuyên truyền hướng dẫn người dân về nội dung sửa đổi của Hiến pháp, tổ chức việc bỏ phiếu, kiểm phiếu và công bố kết quả. Ở nhiều nước, Hội đồng bầu cử Quốc gia được QH giao cho việc thực hiện nhiệm vụ này.
Thứ tư, Hội đồng bầu cử Quốc gia có nhiệm vụ báo cáo công tác trước QH. Sau mỗi cuộc bầu cử, Hội đồng bầu cử Quốc gia có nhiệm vụ báo cáo trước QH về kết quả bầu cử. Ở các nước, thông thường Nghị viện thành lập ra một Ủy ban vừa có thành viên là các nghị sỹ và vừa có thành viên Chính phủ để xem xét báo cáo của cơ quan bầu cử Quốc gia, đánh giá hoạt động của cơ quan này và từ đó đưa ra những kiến nghị cần thiết nếu có vấn đề xảy ra trong quá trình bầu cử. Hàng năm, cơ quan bầu cử Quốc gia có trách nhiệm báo cáo QH về hoạt động của mình.
Thứ năm, Hội đồng bầu cử Quốc gia chịu sự giám sát tối cao của QH, Chủ tịch Hội đồng bầu cử Quốc gia chịu sự chất vấn của ĐBQH. Thứ sáu, QH quyết định số lượng ĐBQH của mỗi khóa và các khu vực bầu cử ĐBQH theo đề nghị của Hội đồng bầu cử Quốc gia.
Hội đồng bầu cử Quốc gia là một thiết chế độc lập nhưng có mối quan hệ mật thiết với QH từ việc hình thành đến quy định nhiệm vụ và quyền hạn, tổ chức và hoạt động đều do QH quyết định và chịu sự giám sát tối cao của QH.
___________________
1. Hồ Chí Minh. Toàn tập. T7, NXB Chính trị Quốc gia H.2000. tr218.
2. Hồ Chí Minh. Toàn tập. T4, NXB Chính trị Quốc gia H. 2000. tr133.
GS.TS. Trần Ngọc Đường
(Theo http://daibieunhandan.vn)